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中国占人口70%的农村，与西方占人口30%以下的小城镇，国情不同。在美国及发达国家，事实上已没有城市或乡村之分，只有城市（City）大小差别。即使在农业区，如美国的德州、俄亥俄、田纳西等地的小城镇居民，也不一定从事农业。他们主要从事农机及汽车修理、加油站、餐厅、旅馆等服务业。真正的农民（其实应是农场主）则是一家一户分散居住在各自的农场里，只有办事时才开车半小时，去趟小城镇。其实这些农民只是坐在办公室里打电话或发Email，聘请从事耕地、播种、撒药或收割等“专业公司”，开着拖拉机或农用飞机为农场耕作。只有不能使用机器的拾棉花，才从外地（墨西哥）临时招聘大批人，干完活就送走。

西方农村议员和市长只是“民意代表”，没有实权

发达国家的农村及小城镇（small city or town）的管理和服务，通常是由居民选举的议员和市长（这类Mayer实际上只是区长或片长，只管几百人），与县市（County or City）以上政府职能部门或分支组成。议员和市长只是“民意代表”，只代表农民反映民意，并对政府进行监督，而不能取代政府，行使“行政职权”。他们一般没有薪金（大都已是富人），只有一些大城镇才由当地政府发给“职务补贴”，在其选举任期结束后，“补贴”也就取消。

但是这些民选的议员和市长监督的权力却很大，他们在议会里投票制定地方政府必须遵守的法律，监督政府的每个部门和每一个人。政府官员被这些议员们拉下马是经常的事。

而小城镇的具体管理和服务由县或市以上政府“职能部门”，包括警察局（治安、路边摊位、交通都管），环保局（回收垃圾及对污染者罚款）、社会福利局（审核及发放社会福利）、消防队和教育局等。这些部门还在有需要的村庄或居民点，派驻分支部门。所有职员大多都是政府“官派”的公务员，基本都是终身职业。他们必须在当地民选的议员和市长监督下工作。

制度创新：改变农村干部职能，限制农村干部权力

中国农村干部官小权大，缺乏监督。在农村目前土地集体所有制下，即使是由农民选出来的村干部，也因权力也过大难以监督。再加上农村支部与乡镇政府是上下级关系，当然不可能对上级行使监督。所以中国农村行政改革重点应是：改变农村干部职能，限制农村干部权力。

从行政管理学角度看，最实用的制度创新应是把农村干部转变“民意代表”及“政府雇员”。在完善农村选举制度后，给予农村选出来的干部“职务工资（高于公务员）”，避免他们必须靠“以权谋私”维生，同时，严格限制他们涉足经济的权力。包括限制他们对集体所有土地擅自使用及支配权；以集体的名义开发土地，投资及经营赢利性企业；挪用国家给予农民的救济和社会保障等。

立法规定：各级政府不能“与民争利”

农村集体所有土地只能由乡镇以上政府以公开招标和拍卖的形式，向社会发放；所有土地开发和投资，应由城乡私人或企业公开参与，自由竞争；应立法规定：政府不能“与民争利”；各级政府或干部不能直接或间接参与赢利性的投资和经营。

农村干部原来担负的各项“职责”，则由乡镇以上政府的专业职能部门，及派驻乡村的分支机构或人员负责。例如：“乡镇土地资源所” 负责巡视监督各村集体所有土地的依法使用，为农民“土地流转”颁证确权等；“环保所”负责回收各村的垃圾，并对污染环境者依法查处等；“乡镇派出所”负责各村的社会治安，维护街道及市场秩序，在各村派驻民警等；“乡镇交通所”负责农村公路和产业道路“村村通”，及日常维修保养等；“乡镇教育所”负责各村义务教育学校的评比和管理等。

农村干部不应成为终身制的“公务员”

但是，农村干部的“政府雇员化”，并不意味着他们成为终身制的“公务员”（不排除个别优秀干部被提拔）。否则，农村问题还没解决，又给庞大臃肿的行政部门增加数百万“公务员”，那将是另一场行政灾难。政府的“补贴”只提供在村干部当选任期内，任期结束后“补贴”自动取消，由新当选的村干部取而代之。

这也许给当代很多到农村任职的大学毕业生，提供宝贵机会。他们可以从基层做起，优秀人才踏入仕途后，将为政府带来一批年轻的生力军。

同时，农村干部的产生和职能也应相应转变。第一、应由农村居民以民主方式选出，颁布实施公平合理的农村《选举法》；第二、村干部有权在乡镇“人代会”上投票制定地方法律；第三、代表农民监督乡镇政府，对政府每个部门领导及雇员有问质询权和弹阂权。

农村改革应创新出一套具有中国特色，可媲美西方的农村行政管理制度，使农民、干部和政府三方既“分权监督”，又互惠互利，形成良性循环。