“老百姓选我当村委会主任，没抽我一支烟，没喝过一口水。”今年4月21日，说起竞选村主任，董长民就抑制不住激动。
董长民是辽宁省辽阳县小屯镇小漩村农民，2007年6月30日，他当选村主任，并接到了镇政府颁发的当选证书。
董长民上任后，先是修路，接着又更换了自来水管，垫付2万多元给全村安装了有线电视，还带领村民到凤城市参观新农村建设。
正当董长民要让小漩村变个样的时候，2008年4月4日，小屯镇政府突然宣布(口头)：根据辽阳市政府红头文件，小漩村2007年6月30日举行的村委会换届选举无效。当了10个月村主任的董长民“当选无效”。
对换届选举结果，县、镇政府认为有效，市政府认为无效。更为离奇的事还在后头。董长民状告辽阳市政府，请求撤销关于小漩村选举无效的红头文件，辽阳中院认为，市政府的红头文件是信访复核意见，是指导性的，不具有强制力，不是具体的行政行为，不可诉。辽宁省高院认为，涉及村委会换届选举的有关内容，不属于行政诉讼审查范围，驳回上诉。
“我现在是投诉无门了。”董长民无奈地说。
两级政府的红头文件
与董长民一起竞选村主任的是崔喜春。小屯镇党委书记王英石告诉记者，“在2007年6月30日举行的村委会选举中，崔喜春落选。第二天，崔喜春的女儿崔艳丽就组织亲属及村民20余人到辽阳市政府集体上访”。
根据上级要求，小屯镇党委、政府对崔艳丽反映的问题进行了调查，并下发红头文件，加盖镇政府公章。镇政府认为，小漩村换届选举符合选举程序，选举有效。
崔艳丽不服，向辽阳县政府提出申请，要求对镇政府的结论进行复查。
记者看到了这份以辽阳县政府名义下发的红头文件。
辽阳县民政局副局长高平是文件的起草人，他告诉记者，对小漩村的选举问题，辽阳县换届指导小组专门开会研究，一致认为选举有效。
辽阳县政府对崔艳丽反映的选举中存在的五个问题进行了调查核实。
一是非农业人口参选问题。县政府认为，在选举中，确有一名非农业人员未经村民代表讨论而获得选民资格并参加了选举。此人是小漩村小学的佟亚英，民办教师转正后，由于公安户籍底册未反映此人为非农业户口，因此被误登为选民。依据辽宁省民政厅《村民委员会选举工作手册》的规定，对选民登记失误的，可从原当选人得票数中剔除，重新计算得票数，获得过半数选票的当选有效。对此，小屯镇政府已经作出处理，从董长民得票中剔除一票。这个问题并不影响选举的有效性。
二是村选举委员会成员不足7人。小漩村选举委员会原为7人，在选举前有1人被查出为非农业户口，另一人在选举当天未到场。这也不影响选举的有效性。
三是没有当场张榜公布选举结果。县政府调查认为，小漩村选举确实没有当天张榜公布选举结果，原因是计票结束后，由于参选的双方对计票结果不满，现场气氛紧张，村选举委员会成员都离开了现场。但是，第二天选举结果张榜公布，这次公布并没有影响选民的知情权，因为选举当天，村民已经在计票黑板上得知了计票结果。
四是镇政府指导小组包办选举。县政府认为，小漩村此前有过一次选举，出现了撕坏选票，选举被破坏的行为，对此，镇指导小组抽调了大量机关干部进行指导，但指导组并未对选举进行包办。
五是对17张选票的争议。县政府认为，选举中17张有争议选票的认定，应以选举当天小漩村选举委员会和镇指导组的共同认定结果为准，并且选举委员会成员都在计票结果报告上签名，说明当时已经认同17张选票为有效票。其中，有4张在候选人姓名上方画了圈，下面也画了圈，这4张选票应认定为有效票。另外，有3张在后面空格内填写了与候选人董长民相同的姓名，这种情况应当看该村是否有与候选人董长民重名的选民，如果有，应认定另选他人，如果没有，应认定为选董长民。经调查，该村没有与董长民重名的选民，因此这3张选票应认定为赞成董长民。
辽阳县政府认为，小漩村选举符合程序，选举有效。红头文件的末尾，告知上访人崔艳丽，如果对县政府的处理意见不服，可以在30日内向辽阳市政府申请复核。
辽阳市民政局基层政权和社区建设科科长杨斌告诉记者，投票结束后，应当先清点票数，确认选举有效后，再对选票的有效性进行甄别，最后才是唱票。而小漩村的选举，是一边唱票，一边对选票的有效性进行甄别，这样的选举程序违法。
辽阳市民政局经过调查后认为，小漩村选举存在五个方面的问题，应当认定为选举无效。不久，辽阳市民政局的调查结论就以辽阳市政府红头文件的形式下发。
辽阳市政府认定小漩村选举无效的理由也有五点。一是，镇指导组存在“越位”指导。选举当天，镇政府派出了20余名干部前往指导，选举工作全部是镇指导组组织的，使该村的选举委员会没有发挥法律赋予的权利；二是，村选举委员会未按规定妥善处理有争议选票。投票结束后，工作人员边唱票、边验票，挑出59张废票和有争议的票。唱票结束后，将竞选人董长民(得票350张)、崔喜春(得票315张)的得票数在计票板上进行了公布。镇指导组发现两名竞选人得票均不过半数，怕选举无效，要求村选举委员会从59张票中选出18张进行重新鉴别；三是村选举委员会未按规定填写选举报告单。选举规程规定，投票结束后，应由唱票、计票、监票人将全部选票整理后封存，并填写选举结果报告单，一式三份。而小漩村选举结束后，没有按照统一的样本要求填写结果报告单，只是临时用一张信纸草率地写上选民和参选人数、发出和收回选票数、主任候选人得票数；四是，选举委员会未按规定时间宣布选举结果和颁发当选证书；五是当选人董长民得票不够半数。争议焦点是3张：在选票后面的空格内填写了与候选人董长民姓名相同的选票，县政府认为有效，市政府认为无效。
红头文件只是建议？
2008年5月，董长民提起行政诉讼后，辽阳中院立案受理。
法庭上，辽阳市政府认为，其发布红头文件是“不具有强制力的行政指导行为”，仅仅是一种“建议”，因此不属于法院行政诉讼的受案范围。
对此，董长民的代理人(不愿透露姓名)针锋相对：请问市政府的建议是向谁提出的？董长民和下级政府不执行市政府的红头文件能行吗？
“辽阳市政府在红头文件中明确认定选举无效，显然是行政机关作出的具有强制性的结论。”董长民的代理人告诉记者，“确认选举无效，不以行政相对人的同意和协助为前提，而是市政府根据村民委员会组织法、辽宁省村民委员会选举办法独立得出的结论。同时，市政府的红头文件也没有载明，本结论是建议性的，当事人可以自己决定是否执行”。
市政府还有一个理由：红头文件只是一个信访复核结论，根据最高法院编号为“(2005)行立他字第4号”的批复，由于信访工作的实质是对行政机关的相对行为进行督办、提出建议、化解矛盾，因此属于不具有强制力的行政指导行为，不属于法院行政诉讼受案范围。
“最高法院的这个批复有个前提条件，就是‘对信访人不具有强制力，对信访人的实体权利不产生实质影响’。虽然信访人是崔艳丽，但市政府确认选举无效涉及到董长民的切身利益，已让董长民失去了村主任职务。”代理人在法庭上说，“因此本案属于法院行政审查范围”。
“我认为市政府的红头文件不是建议，而是有强制力的。”杨斌告诉记者。
“我们始终坚持认为，小漩村的选举是有效的，于是把市政府红头文件搁置了4个多月没执行。”小屯镇党委书记王英石介绍说，“后来，崔艳丽又上访到省里，说镇政府不执行。后来省信访局把小屯镇、辽阳县、辽阳市的相关领导都叫到一起，严格要求落实。我们作为下级机关只能服从。”
事实上，辽阳市政府的红头文件已经得到了贯彻执行。
2008年8月6日，辽阳中院作出行政裁定书，认为依据最高法院的批复，辽阳市政府的红头文件是信访答复意见，是指导性的，不具有强制力，不是具体的行政行为，不可诉。
市政府“越权了”吗？
董长民不服辽阳中院的裁定，上诉至辽宁省高院。2008年10月29日，辽宁高院公开审理了此案。
“按照《辽宁省村民委员会选举办法》规定，辽阳市政府没有权力通过信访复核直接确认本次选举无效。”董长民的代理人在高院的法庭上说，该办法第三十四条规定，村民对选举程序或者选举结果有异议的，可以向乡人民代表大会和乡政府提出书面申诉，乡人民代表大会和乡政府应当调查核实，并在接到申诉后的三十日作出书面处理决定。当事人对处理决定不服的，可以向县人大常委会和县政府及其主管部门提出申诉。
另外，根据该省有关村民委员会选举规程的规定，县乡村三级选举机构尚未解散的，由县乡村选举机构认定。县乡村选举机构已经解散的，由乡人民代表大会和乡政府或者县人大常委会以及县政府及其有关部门认定。
记者看到《辽宁省村民委员会选举办法》的条文释义，与代理人引述的完全一致。
在法庭上，代理人抛出了这个“令人震惊”的问题，地市级以上政府没有权力认定村委会选举是否有效。
辽阳市政府利用信访复核监督形式，直接行使行政确认权，系超越职权行使权力，为无效的行政行为。如果市政府作出的选举无效的认定形式是信访复核，正确的行文方式是这样：“经市政府有关部门调查，发现小漩村选举中存在不合法之处，建议辽阳县或小屯镇政府重新审定这次选举的效力。”
对此，杨斌避而不答，他说：“下面违法，难道我们无权纠正？不要在这上面钻牛角尖。小漩村选举的程序都违法了，还谈政府越权吗？”
“市政府否定县乡两级政府的决定，按照信访条例的规定，应当举行听证会。”代理人认为。
而杨斌认为，“明显的错误，还听什么证？”
“指导权”与“自治权”的博弈
辽阳市政府认定小漩村选举无效的五个理由中，排在第一位的是：镇指导组存在“越位”指导。这自然也成了法庭辩论的焦点。
代理人在法庭上说，首先，镇政府指导村委会选举是其法定职责；其次，在村选举委员会不能单独开展工作的情况下，如何进行选举，法律法规都没有规定，此时，镇政府指导组与村选举委员会共同组织选举，并不违反法律规定。可以说，没有镇政府的全力保障，第二次选举也不可能成功，因此市政府认定镇指导组越权指导是错误的。
关于小漩村选举委员会不能单独开展工作的情况，记者在调查采访中得到证实。“对小漩村的选举，我们从来没敢放松过。”小屯镇党委书记王英石介绍说，2007年6月30日的选举是第二次了，早在2007年4月28日，小漩村就召开村委会换届选举大会。当时镇政府还派去6名警察维持秩序，“唱票临近尾声时，还有70多张票未唱，董长民的票数还差4张就过半了。这时，时任小漩村党支部书记的崔喜春提出异议，同时，崔喜春的两个外甥将已经唱过的部分选票撕碎，并将计票板上的计票结果擦掉。因为破坏选举，崔喜春的两个外甥被公安机关治安拘留，崔喜春本人被免去村党支部书记职务。”
“我到现在还认为，小漩村的两次选举都是有效的，特别是第一次选举，董长民就应该当选村主任。”辽阳县民政局局长高光利告诉记者说。
“小漩村的工作十分复杂，为了公开，我们不得不选择边唱票边验票。”小屯镇党委书记王英石介绍说，“当时，董长民和崔喜春就站在计票现场，选票上哪怕有一丁点儿的问题，我们都要征求两人的意见，他们都点头说可以，我们才认为选票有效。”
“按照规定，村委会换届选举工作由村民选举委员会主持，但如果选举委员会不履行法定职权或者不能履行职权，该怎么办？虽然法律没有规定，但司法实践中已有这样的判例。”代理人介绍说，广东省龙川县附城镇水贝村7名村民选举委员会成员，因没按照规定的时间主持选举，由镇政府组织进行选举，确认和公布选举结果也是镇政府，并产生了新一届村委会班子。不久，选举委员会的7名成员以镇政府超越职权，用行政手段非法干涉和主持村委会选举，侵犯了原水贝村选举委员会依法行使自治权利，不断向省市有关部门投诉，要求确认镇政府主持的选举无效。后经河源市中院、广东省高院两级法院裁判认为选举有效。
“按照规定，第二次选举被市政府认定为无效后，还应该进行第三次选举，但村民反感了，不想再选了。如果再选，许多老百姓就会弃权了。”辽阳县民政局副局长高平说。
村委会选举不属法院审查范围？
2008年11月26日，辽宁省高院作出终审裁定，认为辽阳市政府红头文件，主要涉及村民委员会换届选举的有关内容，根据相关法律规定，这类案件不属于行政诉讼审查的范围。
“我对群众的心情是理解的，但他诉的是市政府的信访答复，所以我们驳回了董长民的起诉。”辽阳中院主审法官赵毅告诉记者，“法院只进行了程序审，没进行实体审。”
“对村委会选举中出现的纠纷谁来裁决？民政部门的认定是不是最终认定？法院是否可以审查民政部门的认定结论？有关村委会换届选举的内容是否属于行政诉讼审查的范围？目前还没有明确的法律规定。”民政部一位官员告诉记者，“但许多地方已经有了规定，譬如《〈广东省村民委员会选举办法〉实施细则》就规定，县级政府主管部门对有争议的选举结果，应当及时依法认定是否有效，当事人对认定结论不服的，可以依法提起行政复议或者行政诉讼。”
记者查阅了《辽宁省村民委员会选举办法》，其中并没有类似的规定。
（稿源：《方圆》－购物导报民生周刊 作者：韦洪乾 编辑：万树荫)
