2008-11-26 新华网 作者：李默海

    人大制度与政治协商制度的完善与健康发展，标志着我国政治生活的常态化：党不能再直接行使国家权力，直接对国家进行管理，而必须通过人民代表大会把自己的意志上升为国家的意志，并具体为政府的政策。

　　共产党执政，不仅要靠党的政策，而且要依靠法治。凡是关系国家和人民的大事，党要作出决定，还要形成国家的法律。

　　改革开放30年来，中国社会主义体制的权力结构发生了根本性变化，它标志着在中国特色社会主义理论指导下，中国已经由经典社会主义体制发生了转型，向着更为民主、科学的方向发展和进步。

　　今年是中国改革开放30周年，在过去的30年中，中国在各方面的改革都取得了巨大的成就。邓小平把十一届三中全会以来中国的改革“当作一种革命”，认为它是“中国的第二次革命”。十一届三中全会以来的中国政治体制改革也是这场革命的重要组成部分，它使中国的民主政治得到了前所未有的发展。

　　近代以来，民主一直是世界各国政治发展要实现的主要目标之一。因此，近代以来的革命也必然和民主联系起来，民主与革命从来就没有完全分开过：民主是革命的动力，革命则是民主的实践。相对于“中国的第二次革命”，第一次革命是新民主主义革命。新民主主义革命同样是与民主紧密联系在一起的。新民主主义革命的动力有两个：一是实现国家主权的独立和统一；二是实现人民的民主。新中国的成立是新民主主义革命基本胜利的主要标志，从此以后，中国实现了国家主权的独立和完整。新中国的成立也预示着人民当家作主的时代已经到来，1954年9月召开了第一届全国人民代表大会第一次会议，这次会议制定了第一部中华人民共和国宪法。这部宪法明确规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。”“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”“全国人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。”这就确立了中国的根本政治制度，这个根本政治制度处处体现了人民当家作主的精神。争国家主权的独立和完整也是争民主，只不过是争国家的民主，使中国不再受外国的影响和控制。当然，有了国家的民主，未必就有人民的民主。但是，没有国家的民主，绝对不会有人民的民主。因为民主必须以民族自由独立为基本前提。另一方面，新民主主义革命也是一次民主的实践。为了动员农民，共产党在解放区开展了丰富多彩的民主政治建设。

　　虽然，新中国成立不久就确立了以社会主义民主政治为价值取向的根本政治制度；但一直到改革开放前，这个根本政治制度并没有很好地为人民当家作主提供制度保障，它被领导人的个人意志以及一连串的政治运动所破坏。在1966—1975年期间，每年定期召开的全国人民代表大会和常务委员会会议、全国政协会议被取消；中止了1954年《宪法》所规定的国家最高权力机关职能的行使，如国家立法权，对国家机关组成人员的任免权，对国家重大事项的决定权，对宪法实施和其他国家机构的监督权等。1975年和1978年的宪法修改直接违反了1954年《宪法》规定的“修改宪法须由全国人大以全体代表三分之二多数通过”的明文规定，同时也取消了这一规定。全国人大代表和常务委员会所享有的质询权、发言表决权（不受法律追究）、人身保护权（不经全国人大常委会许可，不接受逮捕或者刑事审判）受到破坏。各级地方人民代表大会也被迫停止了活动和行使职能。①在这个时期，主导国家政治生活的不是民主法治，而是人治；党政机关弥漫着浓厚的官僚主义现象、权力过分集中现象、家长制作风、干部领导职务终身制现象等等。

　　国家制度遭到破坏、社会主义民主政治不能得到发展、公民权利遭受践踏，这一切都与我国政治体制有关。正如邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中所说：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。即使像毛泽东同志这样伟大的人物，也受到一些不好的制度的严重影响，以至对党对国家对他个人都造成了很大的不幸。”②

　　人们通常把党的十一届三中全会看作是中国开始进行改革开放的标志。在十一届三中全会召开前，党中央于1978年11月10日至12月15日在北京召开工作会议。在这次工作会议上，邓小平作了题为《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的讲话。这篇讲话被称为是开辟新时期新道路的宣言书，实际上成为随后召开的十一届三中全会的主题报告。在这篇讲话第二部分，邓小平专门讲了民主问题：首先，在民主与集中的关系问题上，他认为“当前这个时期，特别需要强调民主。因为在过去一个相当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。”其次，应当讲发扬经济民主，“应该让地方和企业、生产队有更多的经营管理的自主权。”“要切实保障工人农民个人的民主权利，包括民主选举、民主管理和民主监督。”最后，邓小平特别强调“为了保障人民民主，必须加强法制”，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”③实际上，党的十一届三中全会以来的政治体制改革是围绕着如何充分发扬民主这个基轴展开的。当然，我国发展民主不是搞西方的三权分立和多党制，而是在邓小平民主思想的指导下进行的。具体说来，表现在以下几个方面：

　　第一，进一步完善人民代表大会制度。人民代表大会制度是我国的政体和根本政治制度。进入新时期，人民代表大会制度不断得到巩固和完善。直接选举人大代表的范围扩大到县，实行普遍的差额选举制度，全国人大常委会的组织建设迈上新台阶，已设有9个专门委员会，并设立了专职常委，等等。人大开会时，同级政协也同时召开会议，对人大讨论的问题提出意见和建议，从而对人大的决定发挥重大的积极影响。作为民主协商机构和爱国统一战线组织，人民政协的组成已增加到34个界别，包括各民主党派、各人民团体和各族各界人士，与各方面群众包括新的社会阶层有着广泛联系，能够及时、集中地反映社情民意。人大以投票方式对关系国计民生的重大问题作出决策，以及通过政协进行充分协商达成共识，这是我国两种重要的民主形式，体现了我国社会主义民主的广泛性、丰富性。人大制度与政治协商制度的完善与健康发展，标志着我国政治生活的常态化：党不能再直接行使国家权力，直接对国家进行管理，而必须通过人民代表大会把自己的意志上升为国家的意志，并具体为政府的政策。

　　第二，全面落实依法治国的基本方略。依法治国是社会主义民主政治的基本要求。1997年，党的十五大把依法治国确立为党领导人民治国理政的基本方略。10年来，全国人大制定了现行宪法和四个宪法修正案，全国人大及其常委会制定了200多件现行有效的法律，国务院制定了700余件现行有效的行政法规。在立法程序上，重视推进立法的科学化、民主化，法律草案均经过反复研究论证，并通过公示、听证等形式，广泛听取各方面意见，使人民群众有序参与立法工作，保证了立法质量。目前，我国已基本形成以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，在政治、经济、文化和社会生活等各个方面基本上做到了有法可依。与立法工作相对应，依法行政、公正司法也在不断向前推进。围绕建设法治型、服务型政府，各级政府以转变政府职能、深化行政管理体制改革为重点，从规范政府行为、推进政务公开、降低行政成本、提高行政效率入手，进行了积极探索和改革；围绕维护司法公正、促进社会和谐，不断推进司法体制改革，规范司法行为，努力保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权，并初步建立了司法救助和法律援助体系。同时，在依法治国实践中，也提高了党的依法执政水平。这一点主要表现在，党主要依靠政令治国转变为依靠法律治国。共产党执政，不仅要靠党的政策，而且要依靠法治。凡是关系国家和人民的大事，党要作出决定，还要形成国家的法律。

　　第三，发展党际民主，提高民主党派的地位和作用。党际民主属于人民民主的范畴。共产党代表中国最广大人民的利益，党的领导是巩固人民民主专政的坚强柱石；各民主党派作为各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义建设者和拥护社会主义的爱国者的政治联盟，他们参政议政，开展民主监督，是人民民主的重要体现。建国初期，一大批民主党派人士和无党派人士曾担任中央人民政府副主席、政务院副总理和15个部、委、署、行中的正职。后来由于“左”的错误的发展，民主党派和无党派人士在政府中的地位逐步下降。从1975年第四届全国人民代表大会起，国务院各部委中，已没有民主党派成员和无党派人士出任正副部长职务。党的十一届三中全会后，在邓小平新时期统一战线理论指引下，党中央纠正了“左”的错误，开始举荐民主党派成员、无党派人士担任国家和政府领导职务。截至2004年底，非中共人士共有3.2万多人在各级政府和司法机关担任县处以上领导职务，其中有19人担任最高人民法院、最高人民检察院有关部委领导职务；全国31个省、自治区、直辖市人民政府中，有非中共人士27人担任领导职务；全国397个市、区人民政府中，有非中共人士354人担任领导职务。2007年4月，致公党中央副主席万钢被任命为国家科技部部长，这对于发展党际民主以及提高民主党派、无党派人士参政议政的积极性有着重大而深远的意义。

　　第四，基层群众自治得到发展。基层群众自治制度与人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度一样，都是我国社会主义民主政治制度体系的基本内容。基层群众自治是人民当家作主最有效、最广泛的途径。截至2007年底，我国农村有61万多个村民委员会，城市有8万多个社区居民委员会。自《村民委员会组织法》和《城市居民委员会组织法》实施以来，全国绝大多数农村和城市已进行了6次以上的村（居）民委员会换届选举。85%的农村建立了实施民主决策的村民大会或村民代表大会，90%以上的农村建立了保障民主监督的村民理财小组、村务公开监督小组等组织，村务公开、民主评议等活动普遍开展。89%的城市社区建立了居民（成员）代表大会，64%的社区建立了协商议事委员会，22%的社区建立了业主委员会，居民评议会、社区听证会等城市基层民主形式普遍推行，收到了很好效果。④经过30年的发展，党和行政组织同基层群众组织的关系已经基本理顺，在坚持党的领导的前提下，使各种基层群众组织能够按照各自的特点独立自主地开展工作。通过基层群众自治实践，广大人民群众增强了主人翁意识和民主法制意识，提高了有序政治参与的水平和能力，夯实了我国社会主义民主政治建设的基础。

　　第五，干部人事制度发生了很大变化。尽管仍坚持党管干部的原则，但我们的干部管理制度已不是改革开放前非常普遍存在着的党任命或变相任命干部的制度。干部的选拔和任用加大了群众的参与度，更加民主和科学。在干部的选拔和任用实践中，近些年来各地涌现出一些具有民主元素的具体制度和做法，如扩大了基层民主选举范围、公推直选、民意测验、民主公开竞聘、全委会或常委会票决制、任前公示等等。这种选任制是对长期以来实行的任命制的革命，选任制干部是人民直接授权的主体。在干部政绩的考核上，改变了由上级某个或几个领导盖棺定论的做法，最大限度地扩大人民群众对领导干部政绩考核的知情权、评价权、监督权，将干部的政绩置于群众公开监督之下。

　　改革开放以来民主政治的发展，是与我们党对现行政治体制的主要弊端进行深刻的改革分不开的。从体制谱系上看，改革开放前的中国政治体制属于社会主义经典体制范畴。科尔奈从权力结构方面考察了社会主义经典体制的主要特征：第一，社会主义国家基本都实行一党制，不存在其他竞争性政党。党的主要组织原则是“民主集中制”。但在现实生活中，集中制更为普遍和强大。虽然党组织是自下而上建立起来的，但它更大程度上是自上而下进行运转的。第二，党和国家“水乳交融”。处于经典体制的社会主义国家也像其他现代国家一样拥有正式的宪法、法律和司法制度。国家分为三个独立的权力机构：立法、国家行政和司法。多数社会主义国家的宪法都规定党是国家的领导力量，但没有具体说明党在国家实际管理中如何发挥领导作用。尽管国家法律没有进行明确界定，但党实际上具有以下权力：1、所有重要岗位的人员任命、晋升以及解除都是由党的各类机构决定的；2、在国家行政机关进行决策之前，党组织已经对所有重要的国家事务做出决定；3、党委直接参与政府管理；4、党委班子的任务之一就是要监督政府管理。从上述四个方面来看，社会主义经典体制的主要特征之一是“党国一家”以及政治与行政职能混合在一起。第三，党与群众组织之间的关系也可以用“水乳交融”来形容。按照法律和正式规则，所有群众组织都享有自主权。根据组织的不同性质，其领导成员由会员直接或间接选举产生。但实际上由党来决定谁是候选人。党委成员对群众组织的事务进行各种干预。⑤

　　科尔奈考察的社会主义经典体制（权力结构方面的）的主要特征都与党有关。如果要找出社会主义经典体制最显著的特征，可以说就是党国不分。党国不分的政治体制主要是一党对国家权力的全面垄断造成的。在政治学原理上，政党是国家的一部分，不能等同于国家。在党国不分的体制中，政党倾向于吸收国家，公共行政大体上只是党务的副产品。在党国不分的体制中，社会自治组织也很难得到发展；而社会组织的自治是多元政治和社会自由的重要指标。由于同属一个体制谱系，党国不分的政治体制曾经也是我国政治体制的主要特征。上述的做法虽然强化了党的领导地位，但在党国不分的政治体制中，人大制度、中国共产党领导的多党合作制度、政治协商制度往往受到严重削弱，导致国家民主生活被严重窒息。可见，要充分保证人民当家作主的权利必须对党国不分的政治体制进行彻底的、革命性的改革。

　　党国分离就是要改变党的国家属性、国家职能，把党过去包揽的国家权力归还给政府机关。党国分离，并不是要否定党的领导，因为，近代以来的世界各国通常都是实行的政党政治。党国分离是要改革党的领导方式。党的领导是间接领导，不是直接领导。党要善于通过法定程序把党的主张和人民意志统一起来，使之变为具有规范性、强制性的国家意志，以宪法和法律和形式来实现党的政治领导；在组织领导上，要依照法定程序使党组织推荐的人选进入各级国家权力机关。经过30年的政治改革，我们既坚持了党的领导，又改革了党的领导方式，以党代政、党政不分的局面得到了极大改观，中国的民主政治得到了前所未有的发展。

　　改革开放30年来，中国社会主义体制的权力结构发生了根本性变化，它标志着在中国特色社会主义理论指导下，中国已经由经典社会主义体制发生了转型，向着更为民主、科学的方向发展和进步。发展社会主义民主，是政治体制改革的目标。就笔者观察，到目前为止，我国政治体制改革所要达成的目标还未彻底实现，以党代政、党政不分的现象在一些地区一些部门依然存在。为此，我们应在探索如何解决党国分离、如何更好地实现党的民主执政、依法执政上进一步解放思想。（作者单位：山东工商学院政治与社会发展学院）

　　注释：

　　①中共中央文献研究室《关于建国以来党的若干历史问题的决议注释本（修订本）》人民出版社1986版第391页。

　　②③《邓小平文选（第2卷）》人民出版社1994年版第333、144-146页。

　　④李学举《我国基层群众自治制度地位的重大提升》，载于《求是》2008年第3期。

　　⑤[匈]雅诺什科尔奈《社会主义体制——共产主义政治经济学》中央编译出版社2007年版第32-38页。

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                                                           邓小平：以党治国、党政不分的体制是国民党遗毒，要坚决革除

　　对国民党这种以党治国、党政不分的体制，中国共产党一贯是坚决反对的。早在1941年邓小平就认为“以党治国的国民党遗毒，是麻痹党、破坏党，使党脱离群众的最有效的办法。我们反对国民党以党治国的一党专政，我们尤要反对国民党的遗毒传播到我们党内来。”［1］但由于中国共产党是在苏俄高度集权的建党原则的直接指导下建立起来的，1949年成为执掌全国政权的执政党后，沿袭了以党治国的作法，将党权下沉到村一级，使党政不分的现象更加突出。对此，邓小平是有清醒认识的。1980年8月18日，已经成为第二代中央领导集体核心的邓小平在中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的重要讲话，提出要“着手解决党政不分，以党代政的问题”。［2］之后，邓小平还作了多次讲话，党的十三大政治报告历史性地把党政分开作为政治体制改革的首要任务提到了全党面前。但由于种种原因，党政分开的改革遇阻而止。

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　　［1］邓小平《邓小平文选》(第一卷)，北京：人民出版社1993年版，第12页

　　［2］邓小平《邓小平文选》(第二卷)，北京：人民出版社1993年版，第321页

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刘少奇：一党专政反民主，共产党绝不搞一党专政

抗日各阶级联合的抗日民主政权，是抗日民族统一战线的最高形式。它只有
在平等原则上，采用完全的民主制度，才能组织成功。这也是领导中国抗战
与革命到最后胜利的最好的最有力的形式。没有这种政权的建立，没有抗日
统一战线的大大巩固和扩大，不实行民主政治，抗日战争是不能胜利的。
抗战叁年了，本来早就应该在全国建立这种抗日民主政权以领导抗战,那样，
抗战决不只获得如今天这样的结果和成绩，可能获得比今天大千百倍的胜利
与成绩，也不致引起今天抗战中的这许多困难与人民的痛苦。然而，没有这
样做，这是由于大资产阶级只顾其“一党专政”的私利，不顾国家民族危亡
造成的。这是国民党最大的错误，这是最违背民意与违反法律的。我们共产
党和八路军、新四军，对于以上这一点了解得很清楚。我们永远不会忘记革
命的任务是争取中国的独立自主与人民的民主自由，我们不会不尽忠于自己
的职责。因此，凡是八路军新四军所到之区域，只有可能的话，就不能不建
立抗日民主政权，不能不实行叁民主义的民主政治，不能不建立抗日各阶级
的统一战线政权。如果不建立这种抗日民主政权，也就不能长期坚持敌后抗
战，最有力地打击敌人，赢得抗战的最后胜利。 ……

这个政权保障一切抗日人民的民主权利,如人民的言论、集会、结社、出版、
居住、营业、思想的自由。任何人只要没有勾结敌寇和汉奸的行为，没有破
坏与反对抗日军队的行动，没有违犯政府法令的行为，不论他是属于何党何
派，属于哪一阶级、阶层,政府一律保护。一切党派只要抗日、不反对民主，
一律有合法的地位。 这种政权,今天还只在部分的敌后地区建立。在全国，
由于国民党不愿意结束“一党专政”，不愿意“还政于民”，这种政权仍然
还是不能建立，仍然还只是宣传的口号。因此，这种部分地区的抗日民主政
权，只是地方政府。它应该属于中央政府，受中央政府的领导，并依照敌后
情形执行中央政府的法令；同时它也可以在地方自治的原则下，颁布该地区
的单行法令。敌后的抗日民主政府还没有为中央政府正式承认,因此有人说：
这种政府是不合法的。很明白，这说法是不对的。我们问：什么叫合法和不
合法? 在目前抗日战争时期，民族利益高于一切，抗日利益高于一切，这就
是全国人民最高的法律原则。政府的一切法律命令，都应该是为着保护民族
的利益，保障抗日的胜利。叁民主义、抗战建国纲领,就是目前法律的基础。
那末，在敌后建立抗日民主政权，实行民主政治，实行叁民主义，实行抗战
建国纲领，实行民族利益、抗日利益高于一切的原则，这就是最合法的。而
不实行的，是不合法的。违背叁民主义、抗战建国纲领及抗日利益高于一切
的原则的，是违法的。大多数人民承认的，选举的，就是合法的。

相反，大多数人民不承认的，反对的，自己把持霸占的就是非法的。抗日民
主政权由人民选举，是合法的。其他政府不是人民选举的，就是非法的。如
果中央政府实行叁民主义与抗战建国纲领，就应该承认敌后抗日民主政府，
并以它作为地方政府。中央政府不予承认，只能证明中央政府人员的违法，
违反了叁民主义、抗战建国纲领这个法律基础。中央政府不“还政于民”，
不改组为抗日民主政府，也是不合法的。在世界各国的历史上，中央政府违
法的事情是很多的。在各国的最高法院中，就有审判这类案件的，在中国还
没有过这种审判。但这不是中国就没有这种事情，是有许多这种事情，只是
没有人敢于过问罢了。所以，在敌后建立的这种抗日民主政府，在实质上是
最合法的。由于国民党中一部分人不愿意实行民主,所以中央政府的民主化，
暂时恐还难于实现。但是，在中国一部分地区，则已实行民主化。这种民主
化的地区,应该是新的民主共和国──叁民主义共和国的地方基础。在中国，
民主共和国的具体的建设道路，可能是由地方到中央到全国，可能要经过长
期的奋斗过程。因此，在敌后建立的抗日民主政权，有着推动全国民主化的
重大的模范作用，它实行的结果之好或坏，将给全国以好的或坏的重大的影
响。这种政权，今天虽还只在敌后一部分地区建立，但它有着全国的普遍意
义。这是值得我们特别注意的。有人说：共产党要夺取政权，要建立共产党
的“一党专政”。这是一种恶意的造谣与诬蔑。共产党反对国民党的“一党
专政”，但并不要建立共产党的“一党专政”。共产党和八路军、新四军作
为民主的势力，愿意为大多数人民、为老百姓服务，为抗日各阶级联合的民
主政权而奋斗。这种政权，不是一党一派一人所得而私的。八路军新四军所
到之处，如果能够建立政权的话，就要建立统一战线的革命各阶级联合的政
权。即或因为人民的组织程度不够,而不得不委任临时的地方政府人员的话，
那末，只要一有可能，当人民的组织已有相当的程度，人民能够选举自己所
愿意的人来管理自己事情的时候，共产党和八路军、新四军就毫无保留地还
政于民，将政权全部交给人民所选举的政府来管理。共产党并不愿意包办政
府，这也是包办不了的。所以共产党很愿意一切抗日的党派、团体和公正的
人士来参加抗日民主政权，共同管理政府。只有大多数的人民都积极起来参
政，积极担负政府的工作，并积极为国家民族的利益与大多数人民的利益而
努力的时候，抗日民主政权才能巩固与发展，帝国主义与封建势力的压迫才
能推翻，中国的独立自主与人民的民主自由才能实现。这是共产党的目的，
也是全国极大多数人民共同的目的。共产党除了人民的利益与目的外，没有
其他的利益与目的。

──《刘少奇选集》上卷第172─177页
上海人民出版社1981年版。