何清涟：分蛋糕的人拿最大的一块——从养老保险改革看中国政府的自利性

何清涟：分蛋糕的人拿最大的一块——从养老保险改革看中国政府的自利性

    最近，中国人力资源与社会保障部宣布要改革养老保险体制。那句拗口的“在广泛征求各方面意见基础上适时提出弹性延迟领取基本养老金年龄的政策建议”，真正要表达的意思是：中国养老金账户寅吃卯粮，空账额巨大，加上社保基金总体收益率仅为5%，无法支付国民的养老金，因此要增加社会成员的缴费年限，延迟至65岁领取基本养老金。说白了，即让全体中国人多交钱，少领钱，为政府分忧解难。
    一石激起千重浪。绝大多数中国人本来就对养老保险体制的诸多弊端，例如养老保险的双轨制（即等级制）、空账、政府挪用、贪官对保险金上下其手攫取等早就蕴积了种种不满，这一下全爆发出来。有人将这些做成一篇图文解说《我的养老金，你到底在谁口袋里》，分成“巨大的亏空无底洞”、“养老金体系双轨制到底怎么样”与“政府为养老金做了什么：各地社保丑案频出”三个专题加以总结。 该图文解说做得非常好，直观，详细，即使从未涉及这一领域的人仔细看也会明白八九成，有兴趣的人可以上网站寻找。
    但我想指出一个该图文未能明白指出的实质问题，即中国的退休金制度设计再次表明，政府的相关立法完全是种自我服务的自利型政策设计。根据如下：
    中国养老保险制度设计充分体现了政府的自利型特点。中国的养老金体系实行双轨制——一套是政府部门、事业单位的退休制度，个人无需缴纳社保，由财政统一支付的养老金；另一套是社会企业单位的缴费型统筹制度。这种不平等意味着企业职工拿他们缴交的养老金为党政事业机关员工“买单”。有人指出，目前中国城镇企业职工养老保险28%的费率是全世界最高的费率， 但8成以上补贴了公务员和事业单位职工。政府对退休公务员的优渥照顾让国人愤愤不平：据统计，政府2010年向退休公务员的财政转移支付为218亿美元，达GDP的5.4%。
    中国的养老保险制度的核心是满足与保证官员阶层利益，一旦这个目标受到威胁，政府可以不经过任何“民意咨询”就加以修改。养老保险制度在设计之初时，政府财政情况尚好，因此在政策设计时，还将中共统治的社会基础——文化教育卫生事业机关的职工纳入进来共享特权。后来为了减负，政府自2008年启动山西、上海、浙江、广东、重庆5省市事业单位养老保险制度改革试点，规定事业单位养老保险向企业看齐。此举在实施过程中阻力重重，并无实质推进。来自社会尖锐的质疑是：公务员是人民公仆，为何在该牺牲一些既得利益，为改革率先做贡献的时候，却自私地将自己共处体制内的“亲密战友”事业单位职工推到风口浪尖？
    政府随时以“赖帐”的方式摆脱责任，这是中国现在无责任政治的特点。中国养老金因为制度设计有问题，让企业缴费补贴党政事业机关的养老费用；比如政府管理不善，各地挪用、贪污社保基金的丑闻迭出。以上种种原因，使社保基金形成巨大的亏空无底洞——截止2010年，达1.75万亿缺口。形成这一正在继续扩大的亏空无底洞，中国政府既不需要向人民道歉，主管官员也不用承担责任，而是再次设计新的制度为政府减负。比如即将实行的弹性延迟退休制度，让人民为政府管理不善买单——有人计算了一下，中国拟逐步将法定退休年龄提高到65岁，退休年龄每延迟一年，养老统筹基金可增长40亿元，减缓基金缺口200亿元。
    以上三点，足以证明中国公共政策的设计与中国其他部门立法一样，是谁设计，谁受益。这种立法自利性中的特点是：偏重于政府一方的职权及各种利益，轻视公民及其它社会组织的合法权益。早就有人指出，在中国现行立法体制中，由于相当一部分立法项目是由政府部门直接组织起草的，在立法过程中追求自身利益最大化的倾向广泛存在，“权力部门化、部门利益化、利益法规化”是对这种立法自立性的准确概括。
    民主政治下，分蛋糕的人不能先拿蛋糕，公共政策的制订不能只由政府说了算，这是保证社会公正的前提。法国启蒙思想家孟德斯鸠早就指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一种经验。有权力的人们使用权力一直遇到有界限的地方才休止”，“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力”。养老保险制度设计牵涉一国国民，首先应该遵循立法的民主性，即正当的程序原则，在起草法规与相关规章时，应当以多种形式如听证会、论证会、座谈会或向社会公布草案等方式，听取社会各阶层意见，并尊重多数人的意愿，不能由政府部门说改就改，在听取民意上虚幌一枪就自行起草通过并实施之，这种做法只能积累更多的民怨。