六十年代初期美国迫使台湾当局从华南边境和沿海岛屿撤兵问题

1961年初就任总统的肯尼迪，面临对华政策这个老问题的困扰。再沿着遏制、封锁和对抗的老路走下去，已经越来越困难了。这首先是因为，中国毕竟是一个正在发展中的大国，在世界和亚太区域事务中有着越来越重要的影响。没有中国的参与并发挥积极作用，很多国际问题包括当时令美国深感困扰的东南亚和东北亚问题、军备竞争与核扩散问题等就难以解决。采取“鸵鸟政策”，回避现实，实非长久之计。其次是从美国的国家利益来考虑，同中国建立一种富有成效的建设性关系，总比僵持不下的冷战关系要好。美国政治家开始认识到，长期和中国保持敌对而紧张的关系，试图使中国处于孤立的状态，对美国的利益来说，消极作用大于积极作用。从政治搏弈的角度看，这样僵持下去，对双方都没有好处，至多不过是“零和”。如果能从接触和对话开始，使这两个大国建立起正常的关系，哪怕暂时只是一种“冷淡的工作关系”，应该是对双方乃至世界都有好处的“双赢”。[1]正如肯尼迪当选后审视对华政策时承认的那样：“没人能从中国目前的孤立中得到好处”。[2]
    肯尼迪在任仅三年即遇刺。这三年期间的美国对华政策究竟有无变化？中外学者有不同看法。[3] 笔者认为，如果同五十年代艾森豪威尔当政的八年相比，这是一个对华政策孕育变革的时期。在此期间，麦卡锡主义的影响正在消退，民间研究机构的认识在变，公共舆论在变，主导对华外交的政府官员们的倾向也在变。[4] 肯尼迪政府已经设想了一些办法来逐步改变政策，并将其中一些设想付诸于试探性的行动，还曾明确地表达过想同中国大陆改善关系的意向。肯尼迪如果不是猝然被刺，他向别人透露过的将在第二届任期内作出对华政策的某些改变，应是有可能的。
但是，肯尼迪在世时对华政策的调整毕竟没有取得任何实质性的进展。这是多方面的复杂原因造成的，其中一个重要的制约因素是受中国和周边国家及地区的关系的影响，特别是在冷战大格局下中国对周边关系的处理以及美国对中国周边地区的政策。在这方面，台湾当局对中美两大国的和解这一影响世界和平大局的进程，起了相当严重的干扰和阻碍作用，美台关系成为中美关系正常发展的重要障碍。笔者对美台在“反攻大陆”问题上的矛盾冲突已有专论，兹不赘述。[5] 中美同印度、越南和老挝的关系问题另有其他学者专文论述，也不赘述。[6] 本文仅就美国在酝酿调整对华政策的大背景下，迫使台湾当局从缅泰老“金三角”地区撤军，从金门、马祖等沿海岛屿撤防等问题，进行一些探讨。

肯尼迪酝酿调整对华政策

肯尼迪在担任参议员期间，对外交政策很少公开提什么批评或建议。但他在1957年10月《外交事务》季刊上发表过一篇文章：《一个民主党人对外交政策的看法》。认为世界结构正从美苏两极对抗转化为多极鼎立，中国和欧洲正在形成新的政治力量中心，美国的政策对这种变化中的大国关系没有作出及时的反应。他批评美国对华政策过分强硬和僵化，要求重新估价对华政策。不过，他又认为当年美国不承认新中国，是“迫不得已”的选择。[7]
中美关系中的一个重大麻烦是台湾问题。如果要重估和调整中美关系，美国将如何对待台湾问题呢？肯尼迪以前没有正面解释过他的想法，但是在1960年总统竞选期间，多次扬言当选后将放弃金门、马祖等沿海岛屿。[8] 在他和尼克松的电视辩论中，金门和马祖问题也成为一个交锋的题目。肯尼迪攻击共和党政府冒着把美国卷入战争的危险去协助蒋介石防卫两个无足轻重的小岛，政策失当。尼克松则辩称这两个小岛对于保卫台湾至关重要，并由此鼓动选民们去怀疑这位竞选对手的战略判断力。[9]
肯尼迪当选后，面临着一系列已经提上日程的紧迫问题：（1）应否继续促使蒋介石放弃容易引发战争的沿海岛屿？（2）对中国大陆遭遇的粮荒采取何种立场？（3）是否改变对联合国中国代表权问题的策略？（4）应否同蒙古人民共和国谈判建交并任其加入联合国，从而为亚洲共产党国家树立新的关系模式？（5）是否给流亡日本的台独运动领导人廖文毅发访美签证？（6）要不要出版多年前已经编好的1943年美国对外关系系列文件集的中国卷，其中涉及到当年美国官方对国民党政权的大量批评。
怎样处理这些问题，涉及是否需要调整原有的对华政策，并关系到进一步变革的方向。
据已经解密的美国政府档案来看，肯尼迪政府上台之初对新中国的政策，大体上说，是想继续保持华沙会谈的接触渠道，并试图通过解决老挝问题的日内瓦会议，稍微扩大一点接触，伺机把中国拉入核控制谈判。在粮食贸易、记者交流这类问题上也可以放松限制。但不打算在第一届任期内采取任何可能导致关系正常化的重大步骤。对于台湾，则继续遵守1954年订立的共同防御条约及其换文的规定，大力援助台湾的经济社会发展，承诺武力防台的义务。同时也试图劝蒋撤出靠近大陆的沿海岛屿。在联合国等国际组织中，一面维持台湾当局的席位，一面探索实行“两个中国席位”的可能性，但首要目标是尽可能阻止新中国近期内进入联合国。[10]
新政府内外不乏变革对华政策的建议。参与制订政策的高级幕僚们意见不一。他们不断地检讨对华政策。对于主张变革的人来说，来自台湾的坚决反对倒还不是妨碍他们下决心同新中国接近的唯一原因，阻力比他们原来想象的要大得多。
中国当时在国内经济和国际共运中的困难处境，在美国政治家眼中是一个调整政策的时机，只是方向不易确定：缓和关系，还是加强压力？副国务卿鲍尔斯（C. A. Bowies）不断地发动同僚们探索对华政策问题，希望能有所变革，至少能说服海峡两岸结束内战状态，以免把美国卷进去。[11]
国家安全委员会幕僚科莫（R. W. Komer）建议肯尼迪乘刚上任的机会，刷新对华政策，正视新中国的存在，“尽可能巧妙地同对华政策的无效益的方面脱钩”。在联合国改取“两个中国”的政策，相机实现国民党撤离沿海岛屿。[12] 他和鲍尔斯、美国驻印度大使加尔布雷斯（Galbraith, John Kenneth）等都认为长远来看，美国应把印度和日本作为遏制和抗衡中国的主要力量，不必因高估台湾的作用而不敢对蒋介石的要求说“不”。[13]
但更多人认为，新政府不宜甫一上任，就“造成一个将有对华新政策的糟糕信号”。前总统艾森豪威尔（D. D. Eisenhower）、共和党人、国会和副总统约翰逊(L. B. Johnson)都是保守意见的代表，公众中的阻力也相当大。[14]
一面感到需要调整对华政策，一面又感到暂不宜也不能做明显变更，这种矛盾心理集中表露在美国两位最高决策者的私下谈话中。
    据国务卿腊斯克（Dean Rusk）回忆，1961年5月初，肯尼迪和他曾有一次单独谈话。他问肯尼迪是否想让国务院探讨变更对华政策的可能性。两人大致排列出这样一些选择：（1）承认中国的两个政权，采取所谓“两个中国”的方针。（2）幕后悄悄活动，谋求北平与台北之间的妥协。（3）稳坐不动，静观事态发展。他们都认识到，多年来的美国对华政策实际上没有反映亚洲的现实情况。尽管如此，肯尼迪还是排除了美国对华政策的任何变动。原因在于肯尼迪在大选中是以极微弱的优势获胜的，他觉得没有获得美国人民的强有力的授命，所以对一些可能在国内导致政治大争论的问题必须非常小心。而对华政策上的任何变动，都会成为这种争论的导火线。艾森豪威尔卸任之前就曾警告肯尼迪，尽管他大体上会支持肯尼迪的对外政策，但是将强烈反对新政府承认北京或接纳大陆中国加入联合国的任何企图，必要时将站出来说话。[15]
除了现实的政治考虑之外，冷战意识形态和社会制度的两极对立，也束缚着肯尼迪的作为。以自由主义相标榜的肯尼迪，实际上深受冷战时期反共意识形态的影响。在柏林危机、古巴吉隆滩事件中都表现了这一点。对中国问题的立场也不例外。    长期以来美国对华政策目标是围堵中国。至肯尼迪就任总统时，美国同台湾早已签订了共同防御条约，承担了用武力防御台湾的责任。这一立场当时不仅受到国内的广泛支持，而且出于美国在亚洲的冷战需要。正如腊斯克承认的那样，“我们的这种立场并非仅仅因公众的意见所造成，而且也是基于战略形势和远东盟友的态度所使然。我们认识到这一立场本身构成了同北京关系正常化的障碍”。[16]
在此战略格局的规定下，美国在改善对华关系方面所能做的事情很有限，至多也不过是朝着“两个中国”的方向做一些试探。而“两个中国”的出发点之一,是要把台湾作为亚洲发展中国家“民主化”、“现代化”的样板，在冷战中同社会主义中国竞争。肯尼迪曾向蒋介石讲解过实现冷战战略目标的根本手段：“长远地看，自由世界能够通过增强民主制度并使其更适应世界人民之愿望，来最好地应付共产主义的挑战”。[17]
撤兵金三角

肯尼迪执政头一年，就同台湾当局发生了几场风波。
1949年末至1950年，在大陆失败的国民党残军一部退入缅甸、老挝、泰国边境地区，得到台湾当局的长期支持。缅甸政府1953年在联合国提出抗议台湾当局侵略缅甸的议案。在联合国监督下，美国和泰国协调缅甸、台湾从这一地区撤走国民党残军。至1954年9月1日，已有大约5500名国民党残军和1500名家属撤往台湾。台湾当局也曾在联合国许诺不再给留下的残军提供补给。但实际上，台湾当局并没有履行诺言，继续企图利用这股残军侵袭骚扰中国大陆西南边境，配合实现其反攻计划。从1958年起，又加紧向留在中缅边境的残军提供武器装备，并派去了新的军事教官和指挥官。这股残军大约5000多人，许多人已经同当地人通婚，在那里建立了种植和输出毒品的基地，财源茂盛，无意离去。[18]
1960年4月，中缅两国领导人就消灭边境地区国民党残军问题达成共识，随后两国军队协调行动攻击残军的基地和机场。[19] 国民党残军流窜到泰国和老挝边境，建立所谓的缅泰老三角游击区。美国政府担心这股残军给中国提供进军东南亚的口实，损害与东南亚各国的关系，另外也担心台湾言而无信，不仅丧失国际信誉，而且殃及在国际上支持台湾的美国，所以一直督促台湾当局撤出这股残兵败将。肯尼迪政府也不例外。然而蒋介石集团显然愿意看到东南亚局势紧张化，甚至激化，好从这里把美国拖入一场同中共的直接战争，以助其实现反攻大陆的梦想。所以一直寻找借口，百般拖延再次撤走残军。[20]

新任国务卿腊斯克1961年2月3日第一次会见台湾“大使”叶公超时，就从争取和平解决老挝问题的角度，敦促台湾当局制止其在缅甸的残部窜入老挝捣乱，以免给中共出兵老挝提供口实。他强调：老挝具有战略重要性，特别关系到越南与泰国的安全，不幸的是蒋军残部从缅甸窜入老挝西北地区，如果中共以此为借口出兵干涉老挝，不仅是老挝的大灾难，而且不利于动员世界舆论。叶公超辩解说，他们数年前已经帮助许多残部撤出缅甸了。腊斯克指出，台湾当局曾经同意不再同仍然留在那里的残部保持联系，但实际上仍为他们进行空中补给。他要求台湾明白彻底解决这个问题的重要性。[21]
美国驻台北大使庄莱德（E. F. Drumright）2月7日奉命劝蒋介石接受美国的撤军方案。蒋介石仍然沿用以往搪塞敷衍的惯技，答应从缅甸撤出部队，但想保持在老挝的部队。蒋经国毕竟气盛，竟然“以从来没有过的愤慨和怨恨”同庄莱德争辩起来。庄莱德虽然不得不阐明美国立场，但心里着实同情蒋氏父子，于是转过身来又为他们向美国政府说情。[22]
恰在此时，发生了一件对此推波助澜的国际争端。2月15日，一架国民党飞机在穿过泰国北部企图给缅甸境内的残部空投补给时，被缅甸战斗机击落。这一事件引起有关国家对台湾的抗议，东南亚各国舆论纷纷对蒋军残部的非法活动提出谴责。缅甸军队在进剿国民党残军时，又缴获到美国制造的新式军事装备。缅甸民众示威游行并捣毁了美国大使馆，缅甸政府提请联合国秘书长关注这个问题，国际舆论沸沸扬扬。美台当局狼狈不堪。[23]
肯尼迪和腊斯克显然已失去了耐心。他们2月21日就此事进行了协商。22日由腊斯克发给庄莱德一封措辞相当严厉的电报，令其尽早让蒋介石明白美国政府对此事的“严重关切”，立即安排一切愿意返回台湾的人员返台，不愿返台者应予解除武装，分散安置在老挝以外的地方，不得再以大股有组织的力量存在。美国警告蒋：如果再用美制飞机给那里的残部提供美国物资，将构成“对美国政府的一种重大冒犯和违背义务”，“这种行动还严重损害了美国政府在中华民国政府的困境中施与有效政治援助的能力。”“美国政府决心保护自己的名声和信誉，必要时不惜以中华民国政府为代价。美国政府正在考虑可能之步骤，减少与中华民国政府的合作，以澄清自己同这些活动全无干系”。美国要求台湾不要低估问题的严重性，必须以最大的勇气行动。腊斯克告诉庄莱德，上述立场之所以要表达得如此严厉，就是为了让台湾当局意识到美国这次可是要动真格的了。[24]
美国国务院开始计算可以用来迫蒋就范的杠杆：减少某些对台军事援助，停止训练台湾特种部队和交付C-130飞机，停止与台共同设计反攻大陆的方案等等。[25]
庄莱德求见蒋介石，遭蒋婉拒。深知蒋个性的庄莱德意识到，把这种几乎等于最后通牒的照会，在正式外交场合当着别人的面递交蒋，将使其面子上下不来。于是，他把腊斯克来电内容转告台湾当局的“外交部长”沈昌焕，望其促蒋迅速采取行动，以免难堪。他还通过同蒋氏父子有特殊关系的美国中央情报局台北站站长克莱恩（R. S. Cline），向蒋经国转达了美方的严肃态度，望其劝说乃父在不失面子的情况下，接受美方的要求。蒋经国、沈昌焕意识到事态严重，立即向蒋报告，并同张群、陈诚等先后进行长时间的磋商。[26]
蒋介石深受震动，认识到一意孤行下去，将激化同美国及缅甸等国的矛盾，这才很勉强地找个台阶下。于2月25日在住所召见庄莱德，承认那里的形势确实给美国造成不便和困窘。他的政府虽然不能保证全体残部都能听命撤出来，也不能保证留下的那些人会缴械，但会把“接受我们影响的那些人撤回台湾”，并停止空投补给留下的那些人。[27]
庄莱德承认，蒋介石的新承诺只是迈出的第一步，要走很长的崎岖道路才能落实。不过，他已由此发现，启用克莱恩——蒋经国渠道，是把令人不快的意见传达给蒋介石，而避免当众诵读的尴尬场面的最好办法。蒋经国能够私下向老蒋讲别的官员不好讲的意见。这一渠道后来在肯尼迪与蒋介石就棘手的问题沟通意见时得到了充分利用。[28]
美国警告泰国政府不得在境内给台湾运送补给的飞机提供加油等便利，也反对老挝政府收编国民党残军。随后在3、4月份展开的撤军作业中，美国承担了部分遣返费用，泰国提供了集结地和空军基地，由台湾空军将4300名残军及家属运回台湾。但仍有两千多名残军散布在缅、泰、老边境，出于种种原因不肯撤出。[29]
    至此，虽然蒋介石并没有全部撤军，但是在肯尼迪政府的压迫下，总算从敏感的缅泰老边境撤出了大部分残军，并承诺不再同撤军后留下的残部发生正式联系。从此这一地区的国民党残军对当地政府和中国南方边境基本上不再构成威胁，蒋介石“反攻大计”中的“偏师”就被这样瓦解了。由此也可以看出，东南亚地区确实是美国对华遏制战线中的“软肋”。美国比较担心中国抓住理由和机会，在这个方向采取军事行动。
沿海岛屿弃守之议

金门、马祖等台湾当局控制下的沿海岛屿，长期以来就是美台关系中的一个十分敏感的问题。蒋介石与美国的一个主要矛盾，是前者想要重新统治大陆，后者认为这个目标很不现实。前者认为重返大陆的最好机会将随着美国与中共开战而降临，为此特别强调金门等岛屿对于维持士气和军事攻防的重要性，不惜在这里惹起的战端把美国卷进去。后者则希望尽量不再卷入中国内战，消除刺激中共并引起战端的导火线，为此不惜让台湾当局放弃最容易惹是生非的沿海岛屿，使国共双方远隔台海的格局固定化。美台对彼此间战略上的这种矛盾了然在胸，只是嘴上不说，暗中较劲。[30]
沿海岛屿一旦遭遇猛烈进攻，究竟是坚守还是弃守？美国可否认定这就是进攻台湾的开始，从而援引美台有关的“条约义务”实施军事介入？美国政策是按照美台防御条约的规定承担协防台、澎之义务，至于金、马等沿海岛屿遭到进攻，如果总统判断这是攻打台湾战役的一部分，就可动用美国军队协防金马。换言之，如果总统判断这种进攻只限于金马，不构成攻台的一部分，就可以不出动美国军队。判断的标尺之一，是中共自己的舆论是否将这种进攻同“解放台湾”相联系。[31]然而，美国在此问题上一直小心翼翼地避免端出底牌，有意不预作决定，只称授权总统来“临机决断”。这就是所谓“刻意模糊”（calculated ambiguity）的策略。其用意是使海峡两岸都摸不清美国的底牌，而不致轻动。[32]
艾森豪威尔时期，国会虽然授予了美国总统在台海危机时使用美国武装力量的临机决断权，但并不意味着美方承担了必须投入战争的义务。[33]艾森豪威尔向新政府传授经验时说，是否将中共进攻沿海岛屿认作攻打台湾的前奏，判断的尺度之一是中共自己的宣传。如1958年危机时，中方以大量宣传称其目标是解放台湾，这就使他可以有根据地把对金马的进攻当作攻台的第一步，而动用美国武装。所以，总统根据授权对金马被攻之意义下判断并采取相应措施，是有一定伸缩余地的。[34]
肯尼迪政府上台伊始，就向台湾当局说明：新政府会全心全意承担美台共同防御条约中规定的义务，继续支持台湾。还将注意努力促进台湾经济和社会的发展。这番话一方面重申了美国对台湾的支持，另一方面也暗示：不会支持台湾越出防御条约的规定，进犯大陆，也不会支持台湾政治军事上的过分要求，美国支持台湾把重点放在经济和社会的发展上，这是冷战制胜的要诀。[35]
鉴于沿海岛屿的火星随时有可能演变为把美国卷入的大战，肯尼迪幕僚班子中不乏乘履新之际变革有关政策的呼声。
国务院参事兼政策设计委员会主席马吉（G. C. McGhee）1961年3月10日提出一项《对中华民国政府的新基本方针》。建议为美台关系寻求新的基础，在国际上推行“两个中国”，要求盟邦分担防卫台湾的义务，保留台湾在联合国的席位，让中共承担拒绝加入联合国的责任。同时诱迫蒋介石放弃反攻大陆的政策，撤出金门、马祖等沿海岛屿。这位“智囊”不乏想象力地描绘道：“我们把放弃围绕沿海岛屿的危险冲突看作化内战为和平的手段，让敌对双方相隔100英里的蓝色海洋，自由世界关于台湾有权拥有自己的前途的感觉就会增长”。他建议以增大美援为诱饵，在台湾当局依赖美国生存的敏感问题上施加压力，以达撤离海岛之目的。[36]
尽管当时尚不具备足以让美国抛弃台湾，同中国关系正常化的客观条件，但两岸国际地位消长的大趋势却足以让台湾当局忧心忡忡。它对美国政策上的任何微妙变化都高度敏感。美国新闻界的有关报道，使台湾政界普遍认为美国新政府将滑向“两个中国”的立场，一股怨恨美国的情绪在蔓延。
对此，美国国家安全委员会的科莫建议索性对台湾当局采取“坦率的行动”，一方面，“必须让蒋相信，我们支持自由中国的决心没有丝毫变化”，另一方面，“从我们和他们的长远利益着想，有必要重新考虑我们政策中已经临近失灵地步的那些问题，即联合国成员资格和沿海岛屿问题。我们必须共同面对现实，即多数自由世界国家在这些问题上将不再支持我们”。 他认为陷在这些岛屿上，等于“给中共发出长期有效的邀请，让其对我们施加如此严重的压力，以致我们被迫重新考虑我们的政策”。[37]
代理远东事务助理国务卿斯蒂夫（A. E. Steeves）也主张，美国的长远目标是摆脱沿海岛屿的负担，应找机会动员台湾当局弃守这些岛屿。但他承认，无论选择什么方案，都需要台湾的合作，这也就会减少美国劝蒋撤离沿海岛屿的力量。美国目前无论如何都没有足够的筹码引诱或强迫蒋撤出沿海岛屿。[38]
国务院政策设计委员会副主席摩根（G. A. Morgan）指出，采取类似于“两个中国”的政策虽然有许多优点，但是必须要有办法对付台湾当局的抗拒，实现沿海岛屿之撤离，获得国会和公众的支持。他建议将此事作为紧急情况进一步研究。同时要最大限度地约束台湾当局对大陆的军事活动。[39]
但远东司认为，台湾当局不会接受结束内战的政策，说服台湾的努力不仅徒劳，而且会有不幸的后果。新中国也不会放弃对台湾的主权要求。反正新中国对美国的仇视已是“命定之数”，还是利用其当前的经济困难来施加压力为好。[40]
政治事务助理副国务卿詹森（U. A. Johnson）也认为，必须继续寻找结束中国内战的办法，因为两岸对峙的局面“很可能把我们卷入既非我们选择也非我们制造的敌对冲突中去”。但是，中共出于革命的迫切性和内部形势，不可能宣布对台放弃武力，对国民党军队撤离沿海岛屿也无兴趣。蒋介石集团的法统地位也不允许放弃对“光复大陆”的诉求。这是一个只有时间才能解决的问题。美国应尽一切努力防止事态发展到把自己卷入的敌对状态。在这一点上，他提醒大家：国会关于沿海岛屿的决议授予总统临机决断之权，并非美方必须承担投入战斗的义务。[41]
迫蒋弃岛有无可能？

    美国政府内部不仅对防守沿海岛屿的必要性和可能性有不同看法。而且对于究竟有没有可能说服或压服蒋介石撤出沿海岛屿？强迫蒋服从美国战略利益弃岛将对台湾造成什么后果？也没有多大把握，不得不反复考虑和讨论。
马吉1961年6月15日再次向腊斯克建议：应采取某种政策，最大限度地止息国共内战、最少限度地卷入国共冲突，实现“中华民国政府”撤离沿海岛屿。为实现这些目标，应制订方案，采取行动，克服困难，开通途径。腊斯克和远东事务助卿麦克瑙吉（W. P. McConaughy），国务卿特别助理斯旺克（E. C. Swank），代理政治事务次卿詹森等对这些政策目标没有异议，但都认为当前正为联合国中国代表权问题同台湾当局闹得不可开交，暂不就沿海岛屿问题采取行动为宜。[42]
美驻台大使庄莱德不赞成迫使台湾按照“两个中国”的方案处理联合国代表权和沿海岛屿等问题。他担心蒋介石在恼怒之下，会退出联合国，从而动摇台湾的稳定，给中共一个不战而胜夺取台湾的机会。这对美国是个太大的代价。[43]
同这位总为台湾当局担忧的大使不同，美国情报机构6月间估计，如果美国改变现行政策，主张两个中国或正式承认新中国，施加极大压力迫使台湾当局撤出沿海岛屿，台湾当局将深受震动。但多数人还是会顺天由命地在台湾创造最好的未来。只要美国继续加以援助和保护，台湾可能仍是“自由世界”的一部分。除此之外，美国情报部门还判断：（1）台湾当局的主要目标仍是再度控制大陆，目前不能排除他们不同美国协商即实行飞机轰炸和骚扰的可能性。（2）台湾的领导人认为，重返大陆的最好机会将伴随着美国与中共发生的战争而到来。但他们还不至于试图挑动这种战争。（3）在政治意识方面，台湾人一般是反对国民党政权在台湾的统治的，但缺乏领导和组织，不足以构成对现政权的威胁。国民党政权的保安力量绰绰有余地能够对付任何内乱，但大陆人与台湾人的关系几乎一定会越来越紧张。（4）未来数年，北京国际地位的提高，将给台湾造成挫折。但只要美国确保经济支持和军事保护，台湾当局便能度过危机，做出适当调整。[44]
这种可以压蒋弃守沿海岛屿的乐观估计，却没能落实为政策性的行动。既然台湾只有在美国的支持下才能生存和发展，那么美国为什么不能迫使它放弃沿海岛屿呢？肯尼迪的助手们多次探讨这个问题，从不同角度提出过一些方案。
对华政策的策划者们提议，对台湾施以援助和影响，目标是要促使台湾当局通过改革，取得本土人民的支持。所以，应对美援附加条件，使其成为促进变革的杠杆。另一方面，也应在双边关系所许可的范围内，劝台湾当局熄灭同中共的内战，撤离近海岛屿。[45]
    美国国务院主要首脑人物都认为，如果中共不惜代价，就能够夺取沿海岛屿，也可以为其他目的在那里再次制造危机，因此台湾当局应该撤离这些岛屿。面对台湾当局不肯撤离的现实，国务院中国科制订了应变方案。提议决策者们考虑，可以趁新总统上台、欧洲形势吃紧的机会变更美国对沿海岛屿的政策，或在下次发生危机时把问题提交联合国。腊斯克等人7月13日讨论了这个计划，然而意见分歧，没有结论。[46]
为了进一步厘定美国的对沿海岛屿的政策，根据邦迪和腊斯克的要求，国务院政策规划委员会拟制了一个文件：《沿海岛屿：可选择的方案与可能的后果》。其中明确界定美国的国家利益要求说服蒋介石放弃沿海岛屿，将驻军撤回台湾。但无奈的是可供达成这一目的的手段很有限。智囊们绞尽脑汁，提出四种可供美国选择的行动方案：（1）默许台湾当局继续占据这些岛屿，但不扩大美方现有的承诺。（2）默许台湾当局继续占据这些岛屿，将美方的防卫承诺明确从台澎扩大到这些岛屿。（3）运用美方拥有的一切适当手段早日实现撤离沿海岛屿。（4）在较长时期内追求实现台湾当局撤离沿海岛屿的目标，运用现有或将有之手段耐心活动，保持充分的低姿态以避免破坏性的危机。这个被誉为经过深思熟虑的文件受到国务院各主管的赞扬。虽然迟迟未就此明确采取什么决策，有意思的是，文件的制订者们显然倾向于选择（3），政策委员会主席马吉却建议选择（4）。但后来长期的实践证明，美国只能采取第（1）项选择，即继续默许台湾当局驻守沿海岛屿，而美国也不把对防御台澎的承诺扩大到这里。[47]
结语

    半个世纪以来美中关系的发展脉络表明，美国对新中国的态度从敌对、遏制走向缓和、关系正常化，再到进一步建立战略关系，是一个漫长的转变过程。肯尼迪（John. F. Kennedy）政府对华政策是这个转变过程中的一个过渡阶段。虽然由于冷战大格局的限制和肯尼迪本人猝然遇刺，美国政府在这个时期没有重大的政策性转变，但实际上已经有了一些新的设想，酝酿过一些调整方案，为尔后尼克松（Richard Nixon）时代的战略调整和中美关系正常化，起了探路和铺垫的作用。可以认为其对华政策具有承先启后的意义。
这一时期，中国正值多事之秋，为内忧外患所困扰。国内天灾人祸交相作用，粮食连年饥荒，周边关系频频告急，危机四伏。老挝、越南民族革命形势激化，美国加强了对这些地区的军事介入，驻泰国的美军也增加了力量配置。印度推行“前进政策”，蚕食中国领土，终于引起中印边界战争。台湾当局伺机反攻大陆，西藏叛乱势力也蠢蠢欲动。中国同苏联集团开始分裂，从两党关系波及国家关系，从意识形态领域扩大到经济军事合作，甚至发生了新疆伊犁、塔城地区发生数万边民被苏联官员策动外逃的事件。[48]
从本文所论述的情况来看，肯尼迪政府上台后确实考虑到应当适当调整对华政策。促使其调整的主要原因是必须面对新中国政权已经稳固，国际地位不断上升，即使遭遇暂时的困难，仍然不可动摇。继续无视新中国的存在，并不能给美国自己带来什么实际利益。国内要求调整政策的呼声越来越高，政府内有识之士也主张摆脱这种无效益的政策。但制约其政策调整的因素更为强大。美国国内政界包括国会和政府内部都有强烈的反对变更对华政策的声浪，冷战国际格局所限定的中美对立和美台结盟的关系，有力地牵制了美国的决策。
在冷战格局和冷战思维制约下，肯尼迪把中国的核武器研制当作最危险的事态，谋划制止的方案，并继续支持台湾、藏乱分子在中国周边地区小打小闹的窜扰活动。[49]另一方面，中国仍然置身于苏联阵营之中，并担任着最积极地反对帝国主义、支援世界革命的角色，在对美关系上不急于取得突破性进展，拒绝先易后难、小步微调的做法，而在宣传上又有毛泽东后来所讥评的“放空炮”及攻击个人的倾向。这种反应也不足以促使双边关系的改善。
面对调整对华关系过程中来自台湾的不断干扰，美国政策设计者们已经认识到，从原则上讲，应尽量少让美台关系制约美国的行动自由。要让国民党人晓得，美国对华政策必须服务于美国和整个“自由世界”的广泛利益，而非台北政权一家的利益。尽管有这样的认识，但实际上美国还是难以摆脱台湾当局的牵制。在本文所论述的问题上，美台之间在互助协商的大框架中，施压与抗压、牵制与反牵制的互动关系是十分明显的。最近陆续解密的档案材料使我们可以窥见他们双方争吵与合作的复杂内情，包括其沟通意见、化解危机、维护关系的各种机制。
必须指出的是，美国政府不能作出大幅度对华政策的调整，主要原因在于国内政治的挚肘，其次才是台湾和一些亚洲反共盟国的反对。其政策调整的最大限度，也不过是类似“两个中国”的方案，这是根本行不通的。
[1] Background Papers: Differences in Sino-Soviet Approach to the Conference, Conference on Laos, Geneva, Tab J, May 12, 1961, Papers of President Kennedy (Hereafter cited as PPK), Trips and Conferences, Box 244, Folder: Secretary of State, Geneva Conference on Laos, John F. Kennedy Library (Hereafter cited as JFKL), Boston.
[2] Memorandum of Conversation, Washington, Feb. 24, 1961, Foreign Relations of the United States (Hereafter cited as FRUS), 1961-1963, Vol. 22, pp.14-15.
[3] 认为肯尼迪对华政策有变化的代表作见陈志奇：《美国对华政策三十年》，中华日报社1981年印行。不认为其有政策性变化的代表作见Noam Kochavi, A Conflict Perpetuated: China Policy During the Kennedy Years, Praeger Publishers, 2002，Westport; 苏格：《美国对华政策与台湾问题》，世界知识出版社1998年版。
[4] A. T. Steele, The American People and China, New York, 1966; Leonard A. Kusnitz, Public Opinion and Foreign Policy: America’s China Policy, 1949-1979, Greenwood Press, 1984, pp.95-130; 资中筠：《缓慢的解冻—中美关系打开前十几年间美国对华舆论的转变过程》，《美国研究》1987年第2期，第7-32页。
[5] 牛大勇：《“栓紧缰绳”与“反攻大陆”：肯尼迪与蒋介石的战略之争》，《北京大学学报》（哲学社会科学版）2000年第4期。
[6] 杨奎松、沈志华等著：《中国与印度支那战争》，（香港）天地图书有限公司2000年出版；戴超武：《印度的外交政策与1962年中印边界冲突》，北京大学历史学系、北京东方历史学会等合开“冷战中的中国与周边关系”国际学术会议论文，2002年8月。
[7] Kennedy, John F., “A Democrat Looks at Foreign Policy,” Foreign Affairs, Vol. 35, No.4, Oct., 1957.
[8] Department of State Bulletin, March 28, 1960, p.491.
[9] News Week, Oct. 24, 1960, pp.15-16.
[10] Position Paper, July 27, 1961, PPK, National Security Files (Hereafter cited as NSF), Countries, Box 26, Folder: China, Subjects, JFKL; Memorandum for the National Security Council, Jan. 15, 1962, PPK, NSF, Meetings and Memoranda, Box 313, Folder: NSC Meetings, JFKL; Memorandum of Conversation, Washington, Feb. 3, 1961, FRUS, 1961-1963, Vol. 22, pp.4-5; Memorandum of Conversation, Washington, March 14, 1961, ibid, pp.29-32; Memorandum of Conversation, Washington, March 17, 1961, ibid, pp.34-35; Memorandum of Conversation, Washington, April 5, 1961, ibid, pp.43-45.
[11] Memorandum From the Deputy Under Secretary of State for Political Affairs (Johnson) to Acting Secretary of State Bowles, May 10, 1961, FRUS, 1961-1963, Vol.22, pp.56-57.
[12] Memorandum From Robert W. Komer of the National Security Council Staff to the President’s Special Assistant for National Security Affairs (Bundy), March 1, 1961, ibid, pp. 19-20; Memorandum From Robert W. Komer of the National Security Council Staff to the President’s Special Assistant for National Security Affairs (Bundy), May 4, 1961, ibid, pp. 53-54.
[13] Draft Memorandum for the President from Komer, July 27, 1961, PPK, NSF, Countries, China, General, Box 22. JFKL.
[14] Letter from Chiang Kai-shek to L. B. Johnson, June 9, 1961, Papers of the President Kennedy, National Security Files, Counties, Box 26, Folder: China Subjects: Chiang Kai-shek Correspondence, JFKL; Editorial Note, FRUS, 1961-1963, Vol. 22, p.3; Memorandum of Conversation, Feb. 3, 1961, ibid, pp.7-8; Memorandum From Robert W. Komer of the National Security Council Staff to the President’s Special Assistant for National Security Affairs (Bundy), March 1, 1961, ibid, p.19; Memorandum From Robert W. Komer of the National Security Council Staff to the President’s Special Assistant for National Security Affairs (Bundy), May 4, 1961, ibid, pp.53-54.
[15] Dean Rusk, As I saw It, As Told to Richard Rusk, New York, W. W. Norton, 1990, pp. 282-284.
[16] Memorandum of Conversation, Washington, March 14, 1961, FRUS,1961-1963, Vol.22, p.29.
[17] Ibid; Letter of J.F.Kennedy to Chiang Kai-shek, May 8, 1961, PPK, NSF, Countries, China, General, Box 22, JFKL.
[18] Memorandum for the President from Dean Rusk, Feb. 20, 1961, PPK, NSF, Countries, China, General, Box 21, JFKL.
[19] 中共中央文献研究室编：《周恩来年谱》1949—1976年，中卷，中央文献出版社1997年版，第303-306、400页。
[20] Memorandum for the President from Dean Rusk, Feb. 20, 1961, PPK, NSF, Countries, China, General, Box 21, JFKL.
[21] Memorandum of Conversation, Washington, Feb. 3, 1961, FRUS, 1961-1963, Vol.22, pp.6-7.
[22] Memorandum for the President from Dean Rusk, Feb. 20, 1961, PPK, NSF, Countries, China, General, Box 21, Box 14, JFKL.
[23] Position Paper: KMT Irregulars, Vice President’s Trip to Far East, May 1961, PPK, NSF, Trips and Conferences, Box 242; Memorandum for the President from Dean Rusk, Feb. 20, 1961; Memorandum for the Record, March 31, 1961, PPK, NSF, Countries, China, General, Box 21, JFKL.
[24] Telegram From the Department of State to the Embassy in the Republic of China, Feb. 22, 1961, FRUS, 1961-1963, Vol. 22, pp. 12-13.
[25] Memorandum for the President from Dean Rusk, Feb. 20, 1961; Memorandum for McGeorge Bundy from G. Parsons, Feb. 23, 1961; PPK, NSF, Countries, China, General, Box 21, JFKL.
[26] Memorandum for the President from Dean Rusk, Feb. 20, 1961; Memorandum for the Record, March 31, 1961; PPK, NSF, Countries, China, General, Box 21, JFKL. Telegram From the Embassy in the Republic of China to the Department of State, Feb. 25, 1961, FRUS, 1961-1963, Vol. 22, pp. 16-17. 克莱恩：《我所知道的蒋经国》， 台北，联经事业出版公司1990年，第119-123页。
[27] Memorandum for the Record, March 31, 1961; PPK, NSF, Countries, China, General, Box 21, JFKL. Telegram From the Embassy in the Republic of China to the Department of State, Feb. 25, 1961, FRUS, 1961-1963, Vol.22, pp.16-18.
[28] Ibid. 克莱恩在前引书中也叙述了他和蒋经国之间不寻常的私人关系。
[29] Position Paper: KMT Irregulars, Vice President’s Trip to Far East, May 1961, PPK, NSF, Trips and Conferences, Box 242, JFKL; 《我所知道的蒋经国》，第123页。杨美红：《罂粟花红——我在缅共十五年》，天地图书有限公司2001年出版，第48-53，242-247。
[30] Position Paper: GRC Premier’s visit to Washington, July 27, 1961, PPK, NSF, Meetings and Memoranda, Box 313, JFKL.
[31] Ibid; Statements by the President and the Secretary of the State regarding Quemoy and Matsu, Jan. 1953-Jan. 1961, PPK, White House Central Files (hereafter cited as WHCF), Box 45, JFKL.
[32] Ibid; Memorandum From the Director of the Bureau of Intelligence and Research (Hilsman) to the Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Harriman), June 21, 1962, FRUS, 1961-1963, Vol. 22, pp.260-263.
[33] Memorandum From the Deputy Under Secretary of State for Political Affairs (Johnson) to Acting Secretary of State Bowles, May 10, 1961, ibid, p.57. Secretary Dulles, News Conference Statement, Sept. 9, 1958, Sept. 30, 1958, American Foreign Policy, Current Documents, 1958, pp. 1153-1154, 1166-1167. Secretary Herter, News Conference Ststement, July 9, 1959, Department of State Bulletin, July 27, 1959. p.114.
[34] Memorandum for the Record, June 21, 1962, FRUS, 1961-1963, Vol. 22, pp.256-257.
[35] Memorandum of Conversation, Washington, Feb. 3, 1961, ibid, pp.4-5.
[36] Draft Memorandum from the Counselaor of the Department of State (McGhee) to Secretary of State Rusk, March 10, 1961, ibid, pp.27-28.
[37] Memorandum From Robert W. Komer of the National Security Council Staff to the President’s Special Assistant for National Security Affairs (Bundy), March 1, 1961, ibid, pp. 19-20; Memorandum From Robert W. Komer of the National Security Council Staff to the President’s Special Assistant for National Security Affairs (Bundy), May 2, 1961, ibid, pp. 53-54.
[38] Memorandum From the Acting Assistant Secretary of State for Far Eastern Affairs (Steeves) to Secretary of State Rusk, April 15, 1961, ibid, pp.48-49.
[39] Memorandum From the Deputy Under Secretary of State for Political Affairs (Johnson) to Acting Secretary of State Bowles, May 10, 1961, ibid, p.56, ft.1.
[40] Ibid, p.56, ft.2.
[41] Memorandum From the Deputy Under Secretary of State for Political Affairs (Johnson) to Acting Secretary of State Bowles, May 10, 1961, ibid, pp.56-57.
[42] Memorandum From the Counselor of the Department of State (McGhee) to Secretary of State Rusk, June 15, 1961, ibid, p. 73.
[43] Telegram From the Embassy in the Republic of China to the Department of State, March 20, 1961, ibid, pp. 37-38.
[44] National Intelligence Estimate (NIE 43-61), June 20,1961, ibid, pp. 74-76.
[45] Draft Paper Prepared in the Policy Planning Council, Oct. 26, 1961, ibid, p.166.
[46] Highlights of Discussion at Secretary of State Rusk’s Planning Meeting, July 13, 1961, ibid, pp. 93-94.
[47] Editorial Note, ibid, p. 129; Memorandum for Mr. McGeorge Bundy from George McGhee, August 25, 1961, Enclosure: The Offshore Island—Alternative Courses and Probable Consequences, PPK, NSF, Countries, China General, Box 22, JFKL.
[48] 李丹慧：《对1962年新疆伊塔事件起因的历史考察——来自中国新疆的档案材料》，李丹慧主编：《北京与莫斯科：从联盟走向对抗》，广西师范大学出版社2002年出版，第480-509页。
[49] 详见牛大勇：《肯尼迪政府是怎样观察和对待中苏分歧的？》，《中国社会科学》2002年第2期; 牛大勇《“栓紧缰绳”与“反攻大陆”：肯尼迪与蒋介石的战略之争》，《北京大学学报》2000年第4期。