张辉：非政府组织与政府的制衡及其意义

作者：张辉 文章来源：民主中国 更新时间：5/19/2011 9:27:25 PM  
“中国民主转型路径探讨”征文


1863年，林肯在葛底斯堡阵亡将士墓前用六个字概括了主权在民，这六个字就是“民有、民治、民享”——“我们要使这个国家在上帝的福佑下得到自由的新生，要使这个民有、民治、民享的政府永世长存”。林肯用“民有、民治、民享”这三句话来说明“主权在民”的全部含义，这种解释，成为西方国家普遍流行的定义。这一定义，在民主国家的政治制度中得到了最好的诠释。主权在民论宣告了君主、贵族对于国家所有权的破产。主权在民就成了民主政治的第一原则。它始终站在政治伦理的最高点，对一切政治行为进行道德审视。主权在民就要求建立一个有限政府，而有限政府就是说政府不能侵犯人们的生命、自由和财产，它只能为着保护人们的权利而成立，并且人们能够通过法律有效约束它。怎么才能有效约束呢？就是从技术上把政治权力分开，使之相互制衡，也就是三权分立。在民主国家，人民有最终的主权，他们能决定、选择和参与公共事务，政府依照公民的需要而成立，但是政府掌握了权力以后就会变成一个强大的身外之物，一旦遇到各种机缘，它就有可能侵犯到公民的合法权利，那么在选票之外，也就需要对政府做出更有效的限制。经过千百年的政治实践，人们发现了这个窍门，要想对政府做出更有效的限制，就是把它们的权力分开，相互监督，相互制衡，相互配合，然后再共同服务于全体公民。

在一个民主国家的权力体系中，至少要体现出现任政府和国会之间的制衡，并且保证司法权的独立。但是，民主国家的权力分立显然不是三权分立这么简单，它包括各种权力的分立和制衡。不承认任何绝对的权力，这是民主国家政治制度的设计思路。所以，民主国家不仅有三权分立，还有地方自治与中央权力的制衡，还有执政党与在野党的相互制衡，还有宗教社会与世俗社会的制衡，还有媒体与社会的制衡，还有上议院和下议院的制衡，还有律师和检察官的抗衡，还有陪审团与检察官的抗衡，还有政府和非政府组织的制衡，甚至还有人民武装与国家武装之间的制衡。这些制衡构成了民主制度更加健全的免疫系统，使民主社会产生了强大的免疫力、活力和发展力。在所有这些制衡中，政府和非政府组织的制衡是极其重要的，也是在当前中国值得讨论的。

非政府组织是英文Non-Governmental Organizations的意译，英文缩写NGO。一般认为，非政府组织一词最初是在1945年6月签订的联合国宪章第71款正式使用的。该条款授权联合国经社理事会“为同那些与该理事会所管理的事务有关的非政府组织进行磋商作出适当安排”。1952年联合国经社理事会在其决议中将非政府组织定义为“凡不是根据政府间协议建立的国际组织都可被看作非政府组织”。在当时，这主要是指国际性的民间组织。后来，人们将这一概念的内涵加以扩充，非政府组织就具有了更广泛的含义了。世界银行则把任何民间组织，只要它的目的是援贫济困，维护穷人利益，保护环境，提供基本社会服务或促进社区发展，都称为非政府组织。

萨拉蒙和安海尔在综合比较研究的基础上，提出了非政府组织所具备的五个特征：组织性、民间性、非营利性、自治性和志愿性。而中国的政治学者王绍光在此基础上又提出了第六个特征，即公益性。应该说王绍光先生加进来的这一特征属于画蛇添足，因为非政府组织只是意味着这种组织在体制上独立于政府，它们不属于政府建制的一部分，也不直接受制于政府权威，至于公益不公益则与非政府组织没有关系。非政府组织完全可以追求小团体的利益，甚至个人利益，只要是合法的就行，不一定非要从事公益活动。给非政府组织强加一个公益属性，这是要求非政府组织伟大、光荣、正确，也许这种要求是崇高的，但确实是荒谬的。这就好比对律师的要求一样，中国官方总是要求律师做到公平公正，这种要求也许崇高，但比较荒谬，因为这不符合律师的属性，律师本质上就是为当事人服务的，就是和检察官做对的。当然，还有中国大陆学者认为非政府组织应该是非政治性的，这就更荒唐了。非政府组织独立于政府而组织性地存在，但并不意味着非政府组织与政府或政治不发生任何关系，它和政府的关系就是在法治精神下相互监督，相互制衡。非政府组织也可以同利益集团一样介入政治，力图影响政府有关政策。非政府组织的本意只是指不是政府的组织，其实质意思在中文里面与之最相应的是民间组织。非政府组织不仅是指联合国体系所认定和接纳的民间组织，还包括其他各种民间组织，只要不违背法律，它想有什么特性都可以。

我们现在面临的社会，虽然经历了数百年来的迅速发展，以至全球化特征急遽显现，但是，财富积累依然是有限的，资讯渠道也依然是狭窄的，公民个人全面发展的水平也依然有限，那么，公民作为个人，其表达能力就必然是有限的，其参与社会治理的能力也必然是有限的。也就是说，公民权利即便在法理上非常充分，但是如果公民独自行使公民权利，社会发展状况尚不具备完全条件。在如此情况下，公民要想尽可能多地行使法理上的公民权利就必须相互联系，并组织起来，通过组织渠道表达自己的诉求，以满足自己的利益需要，争取更多的个人自由，实现自我的生命价值。组织起来的权利是公民形成社会的权利，有了这样一个权利，才会出现以公民权利为基础的公民共同参与社会治理，才能形成公民社会。单个的公民只有组织起来， 才具有社会的意义。如果没有权利自由地组织起来，那公民就必然成了草民，像草一样随时会被公权的利刃割掉。

据民政部公布的统计数据，截至2009年底，全国依法登记的社会组织43.1万个，其中社会团体23.87万个，民办非企业单位19.04万个，基金会1843个。此外，在各级民政部门备案的农村专业经济协会4万多个，城市社区社会组织有20万多个。而据清华大学民间组织研究所的估计，全国的各类民间组织的总数则在200万至270万之间。看起来似乎很多，但还是远远不够的，相对于外部世界，我们太落后了。日本平均400人、美国平均不到200人、英国平均100人就拥有一个民间组织，而中国平均4000人才有一个民间组织，即使将未获得法律合法性的草根组织也纳入，也平均约2000人才拥有一个民间组织。2005年美国慈善捐赠总额达2,600亿美元，占GDP的2.1％，人均捐款833美元；而中国同期慈善团体接受社会捐赠资金28.9亿元人民币，仅占GDP的0.015％，人均捐款仅2元人民币。

横向比较来看，我们能看到两方面的问题，一方面，中国的民间组织处在快速生长但仍相当不足的阶段，另一方面，这些民间组织几乎都不是自由自主的，而是遭受权力挟持的。表面上看，邓式改革30年来的民间组织蓬勃发展，各种协会、学会、笔会，等等，遍地开花，但其实都是当局统治体系的“囊中之物”。中国大陆的民间组织并非是完全独立于当局之外而是在当局的掌控之内，这在很大程度上就不是非政府组织，但它们表面上却又是非政府组织，甚至经常以非政府组织的名义参加国际会议。对当局而言，既需要民间组织作为一种辅助力量来提供公共物品，又要努力削弱民间组织的对抗性以维护政局的稳定，这是当局的两难课题，也是民间组织的两难课题。尽管中国大陆的非政府组织存在着这样那样的问题，然而也必须承认，它们对于中国也是一支积极的力量，起码对公民权利的唤醒有暗示作用，并为非政府组织今后的继续发展积累有益的经验。

中国的非政府组织绝大多数由当局创建，并受当局的主导，尤其是那些经过合法登记的有重要影响的非政府组织，如各种行业组织、同业组织、研究团体、利益团体等。中国的非政府组织是典型的政府主导型非政府组织，具有明显的官民双重性，而其中，官性是主要的，民性是次要的。如果说非政府组织的一个重要作用是与政府形成平衡，以维护普通公民的权益，那么“非政府”这一点就应该是必须的。目前中国大陆的非政府组织虽有一定发展，但不足以赋权公民。概括中国民间组织的特征，可以用四句话来形容：数量在增加，总量尚不够；总量在增加，质量尚不够；收费在增加，服务尚不够；“官性”在增加，“民性”尚不够。

非政府组织之所以难以成为非政府的，最重要的原因就是法律障碍。中国大陆法律要求民间组织必须有一个对应的政府机构作为自己的管理部门，得到管理部门的许可，然后才能成立。也就是说，你必须做个好媳妇，也必须找个厉害婆婆。另外一个障碍就是资金门槛，政府规定必须有10万元以上的注册资金才能成立非政府组织。更加值得注意的是，中国号称是世界上发展最为迅速的国家，也是人口多达13亿、企业多达数百万家的大国，但中国非营利性质的组织只有22%符合全额免税的条件，而非政府组织大多是不盈利的，只依靠捐助开展业务，这里面就有很大的不公正成分。公盟税务案就是一个例子，他们一不留神就成了犯罪嫌疑人。非政府组织在“天平”上的'“砝码”太轻了。

权力和权利，一个之差意思迥异。权利（right）的实体是公民，对应的是义务；而权力（power）的实体是国家，对应的是责任。从权力起源上看，权力的授予者是公民，代理人是政府。在任何一种公民权利中都能找到政府权力的影子，公民权利的实现要依靠国家权力作后盾：政府权力是权利的后盾。但是现代社会在逐渐走向公民社会，以公民权利平等为基础，以自治和开放为特点的多元社会在逐渐形成，公民在自治的过程中不仅需要把权力授予政府，也需要授予非政府组织，使之相互制衡，以更好地服务自己。

从人类社会的发展过程看，总体上是这么一个趋势，即国家权力是向公民权利逐渐回归的。以前主要是国家权力内部之间的制衡，现在也需要社会权力之间的制衡，以及政府权力和社会权力的制衡。若政府的政策不合理或是违反国家法律，不仅会受到其他政府机关的抵制，也会受到非政府组织的抵制。那么，掌权的人处在更大的压力之下，就能更负责、更小心谨慎地运用手中的权力。