吕陈君：在一党制下实行民主政治
作者：吕陈君 转贴自：中国和谐社会网 点击数：415
——中国政治体制改革的一个纯理论难题
〔摘 要〕本文从理论上分析了一党制民主政治具有的基本特征，并且根据中国官僚政治遵循的基本规则，设计了一种中国民主政治制度的基本框架。
〔关键词〕统治者 决策 官僚专政 腐败 等级秩序 权力序列
一.提出问题
我们提出的一个基本问题就是：一党制的民主政治可能吗？或者说，一个国家的政治制度是否可能既是一党制的又是民主制的？即这个国家在法定上是由一个政党来执政（即一党专政）的，但同时又是一个具有广泛政治参与权利的普遍意义上的民主国家？
但上述设想与人们对民主的基本经验相去甚远，根据民主化在世界各国的实践来看，搞民主制就是搞多党制，即建立一种以普选权为基础的竞争性的政治制度。约瑟夫.熊彼特对民主下的经典定义是：民主是“为达到政治决定的一种制度上的安排，在这种安排中，某些人通过竞取人民选票而得到作出决定的权力”。（熊彼特：《资本主义、社会主义与民主》，第337页，商务印书馆1979年）塞缪尔.亨延顿在《第三次浪潮》这本具有开创意义的研究民主化的著作中也强调竞争性选举是民主的惟一本质。罗伯特.达尔提出的著名定义也是：“民主化至少包括两个尺度：公开争论和参与权”，（罗伯特.达尔：《多头政体》，第16页，商务印书馆2003年）即指人们参加选举和竞争职位以及对政府提出合理的反对意见这两种最基本的民主权利。虽然这里并没有直接证明民主制就是多党制，但确实隐含着“民主制→竞选制→多党制”这样一种逻辑推理的真理性。中国是个典型的一党制国家，按照达尔的两个尺度来看显然还不是一个民主国家，那么政治体制改革在理论上至少就有两种不同的选择及其策略：
1）如果一党制的民主政治是不可能的，那么就有两种应对策略。其一，就是搞多党制。但这显然就与国家正统的意识形态发生尖锐的冲突，会导致一系列非常严重和非常复杂的情况发生，而且很难预测其可能出现的后果。其二，就是继续搞一党制，但主要不是进行民主化的改革，而是通过大力推进国家法制化的建设来达到“善治”的目的，(俞可平：“增量民主与善治”，载于《民主、政治秩序与社会变革》，第71页，中信出版社2003年)就像香港和新加坡提供的成功经验那样。但是，对中国这样一个传统大国来说，如果缺乏民主化，依靠法制化能达到“善治”的效果吗？这还是一个很大的问题。
2）如果一党制的民主政治是可能的，那么在一党制的框架内发展出一种实质性的民主政治制度，就是政治体制改革的最佳选择，因为这种变革方式是最自然的和最有理性的，冲突最小且代价最少。但这首先就要为一党制的民主政治进行合理性辩护，即说明其合法性的正当理由，然后再考虑根据中国现实的国情条件，如何稳当地设计出这样一种民主政治的制度安排来。也就是说，中国需要在理论和实践上为民主政治做出一种典范性的贡献，即这种制度不仅要被全体国民所接受，而且还要得到国际上的普遍认同。
因此，对中国政治体制改革的思考是非常具有挑战性的，但这首先只是一个纯粹的理论问题，它要解决的中心问题就是：一党制的民主政治是否可能？围绕这一基本问题，就会产生一系列复杂而深刻的问题状况，需要逐个去加以分析徒饩觥Ｒ虼耍颐窍旅娴奶致劬痛泻芮康姆治鲂裕嵌灾泄翁逯聘母锕痰囊恢掷硐朊枋觯皇侵っ鞲母锉匦朐跹校撬得鞲母锟赡芊⑸闹疃嘧刺希⒕荽俗鞒鲆恢种贫壬系淖钣叛≡瘛！牵饪赡芙鼋鲋挥欣砺凵系囊庖濉?BR>
二.民主政治的涵义：实践和理论
从大的历史单位来看，西方民主政治的发展可以大致分为三个时期：
1）古希腊时期，当时的雅典城邦政治创造了历史上最早也是最完美的民主典范：城邦内所有重大事务都由全体公民投票来决定，在投票前先经过公开的广场辩论，每个公民享有均等的发言机会，最高执行官由抓阄选出或者轮流担任。古代雅典城邦政治的最大贡献是确立了“少数人服从多数人”这样一条最基本的民主原则，尽管现代民主政治的涵义发生了很大改变，但至少在形式上还严格遵守这条基本规则。
2）中世纪欧洲封建时期，当时欧洲社会是由分裂成无数个大大小小的贵族世袭庄园拼凑而成的。君主把征战中得来的土地分赐给手下的贵族们，贵族在自己的领地内享有绝对的治理权力，君主只是名义上的最高统治者，久而久之，君主和贵族之间就形成了政治上的两种对立势力，他们最主要的矛盾在于：君主要到各个贵族的庄园上去收取贡赋和指派捐税。由于贵族势力相对来说比较强大，君主在征税问题上就不得不去和贵族们进行讨价还价，这样就形成了最初的议会，“议会”这个名称出自法语的“商议”一词，本是协商征税的意思。1215年英国的“大宪章运动”最终从法律的意义上确立了议会制度。议会制度的产生对后来民主政治的发展起到了决定性的作用，没有议会制度也就不可能有民主政治。也就是说，西方是先有议会，然后才有民主的。
3）现代民主政治制度的形成和完善时期。由于近代资本主义经济的兴起，就削弱了贵族庄园经济的基础，导致了贵族势力的衰落，一个新的市民阶层逐渐强大起来，这样就在原来“二级议会”的基础上形成了“三级议会”制度，即君主、贵族和市民这三种政治力量进行博弈。研究表明，西方资本主义社会结构的演变过程，确实取决于这三种力量之间不同的博弈关系。（参见金观涛、唐若昕：《西方社会结构的演变》，第五章，四川人民出版社1985年）美国民主政治制度的形成与欧洲的情况有所不同，因为美国是一个移民国家，所以它没有贵族主义的传统，而是表现出强烈的平民化倾向，当时它面临的主要问题是如何建立一个统一而强大的联邦。西方国家政治制度的演变过程都很不相同，这里不可能详细地讨论。但总的来说，现代民主政治制度形成的标志是建立代议制政府，实行三权分立。但是，这种建立在经济自由竞争基础上的资本主义制度内存在着一个尖锐的社会矛盾，那就是财富越来越集中到少数人的手里，社会不公正越来越严重，从而又导致了深刻的经济和社会问题。这就需要在政治上做出相应的改革：一是加强政府对经济活动的管理；二是扩大选举权，让政府的决策能代表大多数人的利益，而不是政府的权力被少数富人所垄断。因此，现代民主政治制度的完善是以实行全民普选权为标志的，由此一种成熟的政党政治最终得以建立起来。结果，政党为了竞争选票而不得不在社会福利政策上做出重大改革，从而导致了西方福利国家的出现。现在来看，西方发达国家的民主政治制度都发展得相当成熟了，民主已经成为一种普遍性的价值观念，对后现代化国家的政治改革产生了巨大的示范性作用。“民主化”正在成为一种全球性现象，并有迹象表明：主要的发达民主国家之间正在有效地融合起来，形成更大范围内的一种民主政治共同体，譬如像欧盟，甚至有可能形成一种“全球民主”，即一种为了实现全球治理而超越国家主权界限的“世界主义民主”，（参见戴维.赫尔德：《民主与全球秩序》，第四部分，上海人民出版社2003年）而非民主国家在国际关系中就会受到歧视和排斥。
这样简单的概括当然是很粗糙的，但我们主要的目的是想从中找到一些有参考价值的东西，特别是要搞清楚现代意义上的政党政治和官僚政治这两个重要概念。
西方国家的政党是在议会的斗争中逐渐形成的，一开始并没有政党组织，也没有竞争性选举，只是由于对某些政策的意见不同而在议会内形成了不同的派别，这些派别后来就逐渐演变成不同的政党。英美就是两个典型的例子。所以，在民主政治制度形成的早期阶段，政党只是一种不同社会利益团体在议会中争权夺利的政治工具，并且最终导致了政治不稳定、政府效率低下以及斯宾塞所说的那种“集体的暴政”（赫伯特.斯宾塞：《国家权力与个人自由》，第87页，华夏出版社2000年）等一系列流弊。只有在实行普选制以后，一种成熟的政党政治才开始建立起来，其主要特征就是：政党不再扮演某个社会利益团体代言人的角色，由于其活动的唯一目的就是为了竞争选票，所以它必须回应并整合全体选民的利益要求。政党政治的核心是竞争选票来上台执政，参加竞选的政党也逐渐专业化和职业化了，因此它们的数目也逐渐减少并固定下来，最终形成稳定的两党制或多党制（只有尽可能少的几个政党）。不同社会利益团体可以通过捐款来支持某个政党的竞选从而达到影响政治决策的目的，但这种捐款受到了法律上的严格限制。新闻独立和出版自由受到了法律的保护。完善的民主政治制度可能就是达尔说的“多元民主”，即“任何积极和合法的群体都将在决策过程中的某个阶段有效地表达自己的意见”。（达尔：《民主理论的前言》，第204页，三联书店1999年）由此可以看出，政党竞争或多党制的本质就是人民可以自发地组织起来去争夺政府的权力，这就是一种建立在个人或社团利益之上的“竞争型社会”。
而作为一种社会管理制度的官僚政治在欧洲的起源，要比中国晚了将近两千年，它“是由封建社会转向资本主义社会的过渡历史阶段的产物”。（王亚南：《中国官僚政治研究》，第34页，中国社会科学出版社1981年）最开始，官僚职位似乎还只是君主收买和控制贵族们的一种手段，譬如路易十四为了让法国的大贵族们都集中到巴黎来，就修建了豪华的凡尔赛宫，并允许他们用金钱来购买官职；政府中的高级职位都被贵族占据了，而那些低级职位（如税官和巡警等）是由下层官吏来担任的，他们的社会地位很低而且缺乏生活保障，职位只是他们用来谋生的工具而已。这种世袭官僚制显然还不是马克斯.韦伯说的那种“科层官僚制”。而一种理性化的官僚制度的建立是与资本主义经济的兴起密不可分的。韦伯指出：“由税收和市场来满足需求显然有利于资本主义的发展”，但“这样做的前提是有一个充分发展的货币经济以及一个高度理性化与高效率的管理机构：官僚制度。”（马克斯.韦伯：《经济、诸社会领域及权力》，第59页，三联书店1998年）一位韦伯的研究者这样概括了官僚制度的主要特点：“此一组织由官吏操作经营，这些人无权占用行政之技术资源或官职本身，只能凭据一种客观化之专业资格受到雇用，其处理公务必须符合条文规定，依法行事，……官吏身份之终身制、薪俸制、退休保险以及循年资升迁等制度在于强调了忠于职守义务的重要性。”（施路赫特：《理性化和官僚化》，第71页，广西师范大学出版社2004年）官僚机构也变得专业化和职业化了，其职能和规模不断扩大，逐渐替代了贵族、君主和议会的地位，成为社会生活唯一合法的管理者和实际上的统治者。政治的行政化是现代化过程中出现的一个普遍现象。
上述政党政治和官僚政治的发展，可以看作是立法权和行政权分立制衡后一种斗争性的演变过程。现代西方政治哲学的一个核心思想就是：任何掌握权力的人都会不可避免地滥用自己的权力，所以就必须千方百计地对权力进行制约，特别是绝不能让所有的权力都被某个人或某个团体所垄断，而“所有权力的聚集”就意味着“暴政”（达尔）。最早，人们认为只要政府的决策能够得到公民或议会中大多数人的同意，就能够避免“暴政”，因为它体现了卢梭所说的那种“公意”。但是，这种需要大多数人同意的决策方式本身有两大弊端：第一，某些重大决策往往只能由少数人来作出，而且如果任何决策都需要得到大多数人的同意，那么作出一项决策实际上就会非常困难；第二，它还会导致“多数人的暴政”，即多数人就会胁迫少数人按他们的意愿行事，一项保障少数人（譬如黑人或少数民族）利益的议案就很难在议会中获得通过。所以，为了使决策更有效率和理性化，就需要把作出决策的权力委托给少数政治精英去执行，这是导致行政权不断强化的一个主要原因，毕竟“决策是行政的心脏”（达尔）。但这样也产生了一个新的问题：如果行政权过分集中的话，那么行政官僚会不会形成一个垄断决策权力的特殊利益集团，从而又形成新的“暴政”？这个困难在西方是通过建立公务员制度来解决的，它把整个官僚分成两大类型：一类是事务性官员，他们的任命是由考核来决定的，实行终身制并能不断得到升迁，其职责就是根据法定的程序来管理社会日常事务，也就是说他们只有管理权而没有决策权；另一类是政务性官员，一般包括了最高行政长官和政府高级官员（即各部门的负责人），其中最高行政长官是由政党竞争选举产生的，政府高级官员一般是由政治任命产生的，都实行任期制，其职责就是作出重大的决策。管理权和决策权的分离，就限制了官僚集团垄断全部政府权力的可能性。为了区别，我们把拥有管理权的事务性官员称为官僚，把拥有决策权的政务性官员称为统治者，这两者之间的不同之处在于：统治者关注的只是自己统治的合法性，而官僚关注的却是如何保住自己的职位并能不断晋升。
现在我们就可以来讨论民主政治的一般涵义了。简单地说，民主是一门统治或决策的艺术。统治即拥有决策的权力。首先，政府有权力对重大社会事务作出某种决定性的选择，并且“在政府内部，允许某些人对决策或多或少可以一锤定音，也是关键的。”（达尔：《民主理论的前言》，第67页，三联书店1999年）由于社会利益的多元化，所以可供选择的原始方案是非常复杂的，官僚的职责就是通过自己专业性的处理技术来对这些原始方案进行筛选、归纳和综合，最后形成几个较为成熟的政策性方案，并把它们交给决策者去作出选择。而作出决策有两种方式：一种是由投票来决定，即少数人的政策偏好必须服从多数人的政策偏好；另一种就是独裁，即把这种决策权交给某一个个人或群体去单独作出决定。因为在投票方式中存在着一个著名的“投票悖论”，在偏好满足传递性的情况下，投票就会导致自相矛盾的结果，（参见肯尼思.阿罗：《社会选择与个人价值》，第4-5页，四川人民出版社1987年）即按照“少数人服从多数人”的原则根本不可能作出决策。阿罗的“独裁定理”从纯形式上证明了：哪怕是一个满足偏好传递性的最简单的决策方法，它要么是独裁的，要么强制执行而不顾每一个个人或群体的偏好。所以，把决策权交给某个个人或群体反而是一种更有效率的决策方式；并且，只要大家都同意这种方式并愿意为此共同承担责任，那么就可以认为这种“独裁”的决策方式是民主的。一个好的政府，首先是能做出有效决策的，然后才是民主的。（参见王绍光：“有效的政府与民主”，载于《国家制度建设》，清华大学出版社2003年）所以，从决策的角度上来看，民主政治并不取决于谁是统治者，而是取决于统治者的决策方式是否能够得到全体公民的同意，但要做到这一点，就必须要求统治者“不断地对公民的选择做出响应，公民在政治上被一视同仁”。（罗伯特.达尔：《多头政体》，第11页，商务印书馆2003年）然而，只要统治者响应了所有公民的要求，那么不管谁是统治者，他都会做出大致相同的政策选择。——这就意味着所有的民主政治制度都是等价的，而不管它们采取何种统治（决策）形式。
所以，判别一个国家是不是民主国家，最关键的一项标准就是：这个国家的统治者是不是在一种基于全民同意的方式上由投票选取产生的。民主还包括其他很多重要的东西，譬如言论自由等，但一切政治活动最核心的事件就是如何选出国家的最高领导人。对于小国，全体公民可以直接投票来选出统治者；但对于大国，往往就需要通过一种较为复杂的技术方式间接地选出统治者，而各个国家又可以根据自己不同的习惯、风俗、历史和文化等情况来制定一套选举程序，像美国那种“赢者通吃”的选举制度就是非常特别的一种设计。人民当然不可能都按照自己的意愿来选择一位统治者，但他们至少都要有表达同意或不同意的正当权利以及正常渠道，有没有这样一种民主选举程序就是判别一个国家是否民主的关键因素。至于是一党制还是多党制，那只是一个统治（决策）形式的问题，这并不是民主政治的本质所在，即一党制和多党制都可以是民主的，也都可以是非民主的，并且在理想状态下，两者都能达到相似的民主效果。
三.论一党制民主政治的基本特征
在多党制下，不同的党派通过竞争选票来获得统治（即决策）的权力，当他的决策错误或损害大多数人的利益时，就会在下一轮的投票选举中被赶下台去。而一党制就意味着全体公民同意把统治权交给一个党去执行，但问题是：当这个党决策错误时怎么办，又凭什么保证这个党不会为了私利而损害大多数人的利益呢？这确实是一个令人感到困惑的问题。
为什么人民会同意把统治权交给一个党去执行？其心理根源是什么？我们提出第一个假设：对好的统治者，人民就倾向于增加他的权力，直至由他独裁；但对坏的统治者，就倾向于减少他的权力，直至有人来代替他。而且，人民对统治者的心理预期是一种复杂的文化现象，不同的国家往往都有自己独特的政治文化传统。譬如，美国、欧洲和日本的民主制度在形式上非常相近，但在实质上却差异很大：“美国的民主是高度个人主义的”，欧洲的民主是“建立在社会团结和社群主义”上的，而日本的民主建立在一个“强有力的官僚机构”之上，“强调秩序、等级和服从的儒家传统”，（霍华德.威亚尔达主编：《民主与民主化比较研究》，第172-174页，北京大学出版社2004年）并且具有“一党独大”的奇异特征。民主只是一种竞争性的统治形式，一个国家的统治者可以由民主选出但却不能由民主决定。我们提出第二个假设：官僚集团本身可以政党化，只要一个政党能够代表官僚集团的利益，它就会立即获得实际上的统治地位。所以，如果一个国家具有非常强大的官僚主义传统，它就有可能成为一个官僚专政的国家，即“一党制”国家；一党专政和官僚专政就是同一个意思，即统治（决策）权在事实上被官僚集团所垄断。这就是一种建立在国家利益之上的“管理型社会”，它不需要通过个人或社团之间的竞争选举而是直接从官僚集团内部选出一位统治者。
我们提出的第三个假设是：官僚专政的国家只要制定了竞争性的民主选举程序，也会成为一个民主国家。正如英国学者戴维.毕瑟姆指出的那样：“官僚制的行政管理本质上并非是反民主的。只有受到保密性保护的时候，它的组织化能力才会变得反民主。”（戴维.毕瑟姆：《官僚制》，第115页，吉林人民出版社2005年）日本和俄罗斯就是两个典型的官僚制国家（德国也是如此），但它们各自采取的民主化策略是不同的：日本的执政党内部长期分裂成不同的派系，通过某个派系与别的政党联合执政来维护竞争性的民主选举；俄罗斯则选出了一位强有力的领导人，通过总统和议会之间的权力制衡来维护竞争性的民主选举。这些都带有各自政治文化传统的深刻烙印。中国是个一党制国家，但实质上与日本、俄罗斯面临的情况完全相同，也需要根据自己的传统来选择一种民主化的改革策略。但是，一党制的民主政治必须具有以下三个基本特征：
1）一党制主要就是指由执政党（即官僚集团）内部选出国家的统治者，不需要和别的政党进行竞争性的选举。但这也有两种不同的方式：一种是由党内竞争来选出统治者，即由官僚集团内部选出不同的候选人来竞争最高领导人的职位；另一种就是由官僚集团内部直接选出一位候选人，但他必须通过全体公民授权的方式（譬如全国性的投票）才能获得最高领导人的职位，当他得不到全民授权（譬如同意的票数不过半）时，官僚集团内部就需要再做出适当调整。总之，判别民主国家最关键的一个特征就是国家最高领导人必须通过竞争性选举来获得到全民授权，而不管他是由哪个政党或以哪种方式被推选出来的。
2）一党制国家必须实行“党政分开”的原则。因为从官僚集团内部选出一位统治者，他就不能只代表官僚阶层的利益了，特别是要赋予他一种超然于官僚机构之上的制度性的决策权力，使他能够摆脱官僚体制内巨大的惯性作用来做出有效的理性决策。从权力关系上看，“党政分开”就是指国家的组织权和行政权分离。而所谓组织权，它有两层含义：统治者管理官僚机构本身的权力；统治者可以把行政权委托给一个责任政府，让政府去管理国家日常的经济社会事务，自己则专职于国家重大的政治决策，并且当他觉得有必要时还可以下令解散政府。
3）统治者的权力不能无限大，必须要有一个独立而强大的议会来制衡他的决策权力。民主政治的核心就是议会制度。国会议员的人数分配必须遵循地区平等和社会平等的原则，即国家的各个地区和社会的各个阶层都享有平等的代表权利。议会有权弹劾统治者和政府，这就需要在统治者、政府和议会之间实现某种形式的权力制衡。
我们提出的第四个假设就是：只要一党制的官僚专政国家满足了上述三个民主政治的基本特征，它就是一种民主的统治形式（即一种好的统治），人民就会同意把统治权委托给这个党去执行。这是因为：其一，这个党已经成为实际上的统治者；其二，人民把统治权委托给任何好的统治者结果都是一样的。所以，我们就回答了最早提出的那个基本问题：一党制的民主政治是可能的。
这种辩护的理由当然不可能让所有的人都感到满意，因为它不是在一种普遍意义上、而是针对官僚政治的特点特别是中国的具体国情来做出的。不同民族的政治精神面貌都很不相同。托克维尔在《论美国的民主》中就注意到，美国人天生具有一种结社的倾向，譬如在马路上发生了一个偶然事故，周围的人就会自发地聚集起来，临时成立一个处理事故的机构，在这种
“竞争型社会”里就很难容忍官僚专政。而有些民族却天生具有集体主义的倾向，人民喜欢把公共事务都交给政府官员去处理，在这种“管理型社会”内就很容易形成官僚主义传统。事实上，有三种不同类型的民主概念：建立在个人利益之上的自由民主、建立在社团利益之上的社会民主以及建立在国家利益之上的共和民主。不同民族的人民对政府形式的选择总在这三种民主类型之间摆动，很难对其优劣好坏做出结论性的评价，关键是人民在精神气质上适合哪种民主以及它是否能做出有效的决策。帕特南在研究了意大利的民主化改革后，得出一条基本经验就是：“社会环境和历史深刻地影响着制度的有效性”，最终“社会选择哪一种稳定的均衡，将由历史来决定。”（罗伯特.D.帕特南：《使民主运转起来》，第214、210页，江西人民出版社2001年）这一特性常被研究制度变迁的学者称为“路径依赖”。对中国的政治改革来说，选择一党制还是多党制一直存在着很大的争议，我们仅仅只是指出：一党制的民主政治可能是一种选择方式。但对此不能简单地做出结论，这需要对中国官僚政治的特点及其对民主化改革的影响作出深入而透彻的分析。
四.中国官僚制度的特点及其对民主化的影响
中国政治最大的特点就是，它是一种非常独特的官僚政治体制，而且具有非常强大和深厚的历史延续性。一般认为，中国官僚政治起源于奴隶贵族社会解体向封建社会转型的历史时期，初建于秦汉，至隋唐臻于完善，并形成了一套稳定的儒家政治文化体系，两千年来对中国人的日常生活产生了重大而深刻的影响，已经成为中国人精神的一个重要方面，至今仍然发挥着支配性的作用。所以，如果不先了解中国官僚政治的特点而去讨论政治改革的可能性，无疑都是一些理论空谈。
概括来说，中国现行的官僚制度有以下三个主要的特点：
1）集权性——政府所有重大的决策权力都集中在党委，尤其是集中在几个常委身上，每个常委都分管一摊子事情，在这些事情上他有主要的发言及表决的权力。原则上，所有重大的决策都必须经过多数常委的同意，但书记有否决权，分管的常委也有部分的否决权，特别是书记和行政长官的意见一致对形成决策是至关重要的。
2）等级性——整个官僚机构是以下级服从上级为基本原则构建起来的。虽然禁止越级处理公务，但常委的任命权都在上一级的常委会，并且普通官员都必须对分管他的常委负责，这样就以各级常委会为核心，形成了一种垂直性但又纵横交错的权力关系的复杂网络。
3）威权性——由于各级官员原则上只需对上级负责，对民众（或选民）可以不承担任何责任，那么对作为最高级别官员的统治者来说，他就必须对自己的统治承担某种道义上的责任，而且这种道义上的责任就成为他统治合法性的唯一来源。所以，整个官僚制度的政治权威就建立在道德而不是法律的基础上，统治者需要通过某种意识形态来影响并控制官僚集团的行为，从而维护国家权力整体上的有效运作。
显然，这种官僚制度的最大优点就是：当常委会内部的意见统一时，它往往能够迅速做出有效的决策。这个优点已经被历史经验反复地证实过了。但它的最大缺点也同样在此：当常委会内部的意见不一致时，它就会陷入决策失效或平庸化的困境。只要对这种制度本身进行仔细的推敲、分析，就不难发现其主要的弊病在于：
其一，权力的职责不清。譬如，城市规划部门提出一个方案，它首先要在部门内部获得通过，然后再报给主管的副市长，重要一点的方案就要由市政府常务会议来做出决定，如果是重大的方案则还要报给常委会，由常委会来最后做出决定。在这样一个决策链上，权力的职责就被分散化了，要负责的官员往往不能够参与决策，能参与决策的常委往往不需要负责，这就损害了普通官员的积极性和创造性；而且党政不分造成了大量的机构重叠，影响了政府的效率。从某种意义上说，保证行政权的独立和统一是非常关键的。因为一个官员的权力是由他的职位决定的，他只能拥有这个职位本身所具有的权力，而且必须承担与之相应的责任。也就是说，政府各机构之间的职责权限关系应该是非常明确的。常委决策制度对政府内部的决策权力并没有作出明确的职责划分，它显然不利于建立一种“法理型权威”，党政不分可能是民主化改革的一个最大障碍。中国政治改革的核心问题就是要划清党在国家政治体制中的权力性质及其界限。因为政企分开、党政分开、司法独立和分权制衡以后，党还管什么？这是一个根本性的问题。
其二，统治者会陷入决策的困境。统治者内部（即政治局内）往往就是由各个地方和各个部门的官僚利益汇聚而成的一个集合体，每个委员或常委都代表了某个地区或部门的利益，但从另一个角度来说，统治者也受到了官僚集团的反向制约。正如王亚南在《中国官僚政治研究》中指出的那样，统治者“无论是经济权力或政治权力，离开了他的官僚机构和官僚系统，都将变成空无所有的抽象。于是，整个政治权力，结局也即是整个经济权力，如何分配于全体官僚之间始得保持全官僚阶层内部的稳定，就成为官僚头目或最大地主们所苦心焦虑的问题了。”（王亚南：《中国官僚政治研究》，第62页，中国社会科学出版社1981年）所以，历来中国政治斗争的主体，都是统治者和官僚集团之间一种复杂的博弈过程：统治者为了维护自己统治的合法性就必须要对官僚集团日益膨胀的利益要求加以严厉的限制，而官僚集团则通过体制内的巨大惯性来反向制约统治者。在通常情况下，他们往往能够达成内部的妥协，但如果官僚腐败严重，地方和部门利益要求过于强大，统治者就无法有效地控制国家权力了。这时就会出现两种情况。一种是统治者内部无法达成一致意见而不能做出有效的决策，即决策失效；另一种就是统治者内部为了平衡各方面的利益而达成妥协，结果是每一方都得到自己的既得利益（分赃制），即决策平庸化。
其三，统治者无法有效地控制官僚集团的腐化。官员的腐败似乎是中国社会的一种“历史病”，其主要表现就是“官僚机构自身的膨胀和腐化”，而“官僚膨胀的主要原因是封建官僚机构自身的腐化”。（金观涛、刘青峰：《兴盛与危机：论中国封建社会的超稳定结构》，第60、64页，湖南人民出版社1984年）作为统治者来说，他当然是希望能够约束官员的腐败行为，并把腐败控制在一个合理程度。一个有争议的问题就是：中国是否可以主要依靠法制的手段——即通过加强官僚系统内部的纪律性及对贪官污吏的监察和惩罚力度——来有效地控制腐败，就像香港和新加坡的成功经验那样，是有法制而无民主的。然而，中国反腐败的历史经验却正好与之相反，有两条根本的教训：“其一，腐败能否得到有效遏制同惩治的严厉程度无关”；“其二，腐败能否得到有效的遏制，同监察制度的发达程度亦无多大关系”。（参见尹伊君：“腐败现象与儒家文化”，载于《方法》1998年第3期）这是因为，中国官僚集团的性质和规模与香港及新加坡的根本不同：后两者都是微型社会，各阶层的利益关系并不复杂，因此政治领导人能够超脱于官僚集团的利益之上，其次官僚集团的规模较小也易于控制。中国并不缺乏法制主义的传统，但吏治腐败却一直是历代王朝的心腹之患。所以，“法制化”的策略可能很难有效地解决中国日益严重的腐败问题，只能通过“民主化”的途径即加强对政府权力的外在约束机制才能有效地遏制腐败。从这种意义上来说，民主化是中国政治改革的必由之路。
中国现行的官僚体制显然深深烙上了传统的痕迹，而且腐败问题已经严重影响到了政府的合法性基础。（参见胡鞍钢：“防治腐败是新一代领导人当务之急的重大政治任务”，载于《国家制度建设》，清华大学出版社2003年）那么中国将来会不会出现像历代王朝那样的周期性兴衰现象？许多研究中国经济问题的专家都提出过这样的警告：当官员腐败变得非常严重，政府越来越不能有效地处理好各种复杂而尖锐的社会转型问题时，经济的高速增长就会突然出现停滞或衰退，那时长期积累的社会矛盾就会爆发出来，从而导致政府的危机甚至垮台。统治者当然会竭力地采取各种措施来避免这种灾难性的后果，而且希望最终能够达到“善治”的状态，这是他推动政治改革的最强烈的心理动机。因此，统治者是愿意进行某种改革的，但他有两种策略可供选择：其一，在体制内寻找解决方案，即“法制化”的策略；其二，到体制外寻找解决方案，即“民主化”的策略。“法制化”最典型的改革就是行政机构改革，简单来说就是精简机构，但每次精简以后又都会迅速膨胀，甚至规模比精简前更加庞大，这似乎是一个规律性的现象。（参见任晓：《中国行政改革》，浙江人民出版社1998年）并且，西方行政改革的经验也告诉我们：现代化只会导致政府职能不断的扩大化和复杂化，政府开支的增长会超过经济本身的增长速度，而且经济越发展，政府的汲取能力就越强。（王绍光：《现代国家制度中的再分配机制》，载于《国家制度建设》，第287页，清华大学出版社2003年）所以，行政改革的思路就从单纯的精简机构转换到改变政府职能上来，但这仍然是一种体制内的解决方案，即寻求在官僚集团内部找到一种制度上的妥协安排。问题在于，中国的官僚集团是一个占主导地位的社会利益群体，各个地方和部门的官僚机构都有着自身特殊的强烈利益要求，而且他们与统治者之间有着非常强大的讨价还价的政治谈判能力，如果改革损害到他们的根本利益时就会遭到重大的阻碍，使改革难以继续深入推进。韦伯在分析儒教官僚政治的特点时也指出，在这种“租借征税权利益的坚固结构”内“一切内部改革的尝试都注定会失败”，它只能通过外部的力量（如军事征服或者革命）来打破。（《文明的历史脚步：韦伯文集》，第78页，上海三联书店1988年）当体制内的改革挫败后，统治者就有可能去寻找体制外的解决方案，即通过引入社会力量来制约官僚集团的权力，这本质上就是一种民主化。从博奕的观点来看，它就相当于从双边谈判转到多边谈判，虽然每一方的谈判能力都被削弱了，但却增加了新的达成妥协的可能性。因为改革总会损害到官僚集团的固有利益，在原来的双边谈判中，统治者由于深深陷入了与官僚集团不可分割的权力纠缠关系之中，他就很难超然于官僚集团的利益之上来作出重大的改革。但在后一种多边谈判里，博奕的结果可能会发生很大的变化：统治者和官僚集团的谈判能力都被削弱了，但统治者有可能和第三方（即社会）力量结合起来，从而迫使官僚集团作出让步来达成妥协；但如果改革损害到统治者的政治合法性时，他就会退回原来和官僚集团联盟的状况，从而使改革又陷于僵局。所以，如果统治者下决心来推动民主化进程，他就必须意识到：单纯依靠体制内的改革是很难获得成功的，因为他本身无法克服体制内巨大惯性的制约作用，而唯一的途径就是引入社会力量来制约官僚机构的权力，并达到一种新的权力平衡，在这种平衡中，统治者就有可能超然于官僚集团的利益之上而获得一种非人格化的法理权威性。这是中国政治改革最理想的一种可能状态。
即使统治者愿意推动民主化的改革，选择一党制还是多党制仍然是一个绕不过去的难题。但不管做出哪种选择，未来中国社会还会是一个由官僚主导的等级社会，官僚集团自身的利益要求及其内部所遵循的游戏规则依然具有强大的生命力，这对政治民主化的影响是有决定意义的。相对来说，选择多党制可能阻力更大，结果也更难预测。因为实现多党制的一个必要前提就是，中国社会已经达到了“公民自治”的程度，即在全体公民中有一种强烈的“公共精神”，个人和群体都能积极、负责地参与公共事务，通过人民自发的联合力量就能实现国家政治活动的理性化。但这种“公共精神”恰恰是中国人所缺少的，中国人的精神意识是深深地建立在家族观念上的，重视集体的荣誉甚于个人的价值，这是一种根深蒂固的民族性，即中国人特有的“世界观”，它很难或者根本就不可能改变。所以，选择一党制的民主政治可能更适合中国人的习惯和传统，只要这种民主是可能的，而我们已经论证了这种可能性。但这也并不意味着在中国实现多党制就绝无可能。这两种可能性都是存在的，我们需要从中选择一条最近的变革之路。
五.中国民主政治制度的基本构想
我们已经从理论上论证了一党制民主政治的可能性，但还需要具体地设计出这种民主制度来，它至少满足两个条件，即它必须1）具有民主政治的基本特征，2）遵循中国官僚政治的基本规则。总的来说，改革的最终目标是构建一种和谐社会的民主政治制度，即构建一种“一元化权威和多元化权利”的权力分配体系，在这个体系内，既要突出党对国家政治生活的领导，又要包容社会各方面的政治权利，既有权力的集中和统一，又有权力的分散和制衡。也就是说，它既是一种具有普遍意义的民主制度，又是一种儒家式的“官僚治国”制度。特别是，这种制度设计在分化官僚集团的固有利益时不至于遭到他们否定性的激烈反对，这样改革才能进行下去。从上述分析的结果来看，中国的民主化改革需要在四个方面进行重大的制度创新和建构，即民主选举国家最高领导人、实行党政分开、议会和司法制度的改革、理顺中央与地方的关系。这四个方面的改革需要相互配合，相互促进。
1.国家最高领导人的民主选举
中国需要实行国家最高领导人制度，或称为国家元首制度，即宪法必须明确规定：党的总书记、国家主席和中央军委主席这三个职位是合而为一的，他是国家的最高决策者。这是实现政治民主和政治稳定一个关键性的制度安排。因为国家最高决策权力不能被分裂开来，否则就会导致非制度性的权力斗争，这在历史上是有过多次经验教训的。关于这一点，现在基本上已经形成了共识，但还需要从宪法上把它明确规定下来，并且对国家最高领导人的任期也要做出明文规定。
国家最高领导人的选举必须由全体公民投票来决定，通过这种形式，就能够促使人民最广泛地参与到国家政治生活的实践中来。这是人民享有的一项最基本的民主权利，不管怎样解释，民主都意味着由全体公民来选择统治者。如果不能保障人民享有这项基本的民主权利，那也就不能保证实现民主，国家的统治权就很容易被少数政治精英所控制或垄断。所以，由全体公民投票来选出国家最高领导人，这是实现民主政治的一个主要标志。全民投票在技术上已经不存在任何困难。最大的困难恐怕还是观念上的重大转变，因为这是中国历史上从未有过的事情：由人民来选择谁是国家的统治者。如果将来中国发生了这件事情，那就是实现民主政治的象征，这将是一个划时代的历史标志。
选举国家最高领导人可以分两个阶段来进行：
第一步，通过党内的民主程序选出正式的候选人。但在候选人的资格上，党内民主与多党制下的竞争性民主还是有很大区别。由于党内实行的是严格的等级制度，即由各地党委依次选出中央委员会、政治局及其常委会，这是一个严格递增的权力序列，并且每个官员的职位都是沿着这个序列一级一级地升迁上来的。这是官僚集团内部必须遵循的一个基本原则，中国的政治改革就很难违反这个等级秩序原理。一般来说，一个官员在权力序列中的位置越高，他的年龄也就越大，而换届选举就是一种实现权力新旧替代的制度化过程。所以，换届时候选人的资格就取决于两个因素，即他在权力序列中的位置和他的年龄，位置越高且年龄越低，就越有竞争力。党内民主并不是说大家愿意选谁就选谁，即候选人必须具备一定的政治资格及满足一定的年龄限制。但在原则上，只要符合候选人规定的官员都有平等的参选权（譬如所有满足年龄条件的政治局委员），不应该因职位不同而产生参选权的不平等，即党内民主必须是公开和公平的，这样就能在官僚集团内部形成一种制度化的竞争机制，促使官员们能以规范的方式去获取最高权力。历史上党内长期实行的是一种“接班人”制度，这种建立在人身依附关系上的权力替代制度显然是违反民主政治原则的，因为国家的统治权力决不是某个领导人的私有财产；同样的，也不能由统治者内部以“内定”的方式选出一位新的国家最高领导人，因为国家的统治权也决不能由少数人来垄断。即，任何人或任何团体都没有这种权力来决定谁是国家最高领导人，这必须要由人民来最后做出选择。最好的方式是在换届时成立一个独立的选举委员会，由它来执行和监督整个选举过程：由党内代表（中央委员）联合提名向选举委员会提出一位符合规定的候选人，并且每个被提名的候选人都具有平等的参选权（这当然也包括由政治局常委提名的候选人），被提名者也可以宣布退出选举，最后经过集体（全委会）投票来选出一位或两位正式的候选人。
第二步，就是通过全民投票来选出谁是国家最高领导人。正式候选人的个人资料必须彻底向社会公开，他还必须参加公开的竞选活动，提出自己的施政纲领，对人民作出政治承诺。也就是说，必须让选民充分了解他是一个怎样的政治家。经过一段时间的竞选活动后，最终就由全国性的公民投票来选出谁是国家最高领导人：当只有一位正式候选人时，原则上就要以高票通过；而当有两位正式候选人时，则获多数票通过即可。人民需要一位统治者，但他必须得到人民的同意或授权，而这唯一的方式就是由全体公民投票来决定。在一个民主国家，统治者合法性的唯一来源就是在竞争性选举中获胜。而在一党制之下，通过党内竞争也能实现这一民主选举机制。历史上，中国的统治者都是“奉天承运”的，人民不能对他施加任何实质性的影响。所以，中国要真正成为一个民主国家，就必须实现由全民投票来选举国家最高领导人，除此之外别无其它辩解的理由。
但上述方式是否可行呢？中国传统官僚政治是一种以服从为基础的上下级科层结构，它逐渐就演变成一个巨大而复杂的权力关系网络，其运行遵循自身的惯性规则，也就是人们所熟悉的“潜规则”，（参见吴思：《隐蔽的秩序》，海南出版社2004年）这是官僚集团内部必须共同遵守的基本规则。如果统治者（即国家最高领导人）是由官僚集团内部直接选出来的，那么他的权威性就源于“潜规则”，但同时也必然受制于“潜规则”，他上台执政后就会首先面临一系列棘手的政治遗留问题，陷进错综复杂的权力纠缠关系中，特别是，如果官僚集团的利益要求过于强大或腐化严重，他就无法做出有效的决策了。这种现象在文献中被称作“软政权化和分利集团化”（冈纳.缪尔达尔）。一般来说，分利集团往往会利用自己的垄断资源进行各种寻租活动，而他们一旦和官僚机构形成了某种利益联盟，进行权钱交易，发生“黑白合流”，这种联盟就会“阴谋地”消解掉政府的权威，又加深软政权化的程度，而“一旦这种恶性循环发展到一定程度，一个国家的政府将面临着两大陷阱的互相沟通而无能为力。”（萧功秦：“‘软政权’和分利集团化”，载于《战略与管理》1998年第1期）在中国历史上，不是统治者不愿意进行改革，而是改革往往很难进行下去，并且改革还遵循一个“变法效果递减律”，即中央政府遏制腐败和倡导变革的效果是随着时间顺序逐渐递减的：王朝初期的改革往往很有成效，到了中期就收效不大了，到了晚期则往往完全失效。（金观涛、刘青峰：《兴盛与危机：论中国封建社会的超稳定结构》，第100-103页，湖南人民出版社1984年）而发生这些现象的根源就在于：中国的官僚政治不是建立在“法理型权威”的基础上，即统治者没有获得一种超然于官僚集团利益之上的制度性权威，不能根据权力本身来做出决策。但是，如果通过全民投票在官僚集团内部选出一位统治者，那就等于其权威性建立在人民授权的基础上，这就很大程度上抵消了官僚集团内部惯性规则的制约作用，使他能够真正依靠权力本身来做出理性的决策。决策需要体现一位政治家的个性和智慧，这是一种具有创造性的工作，而惯性往往就会扼杀这种创造性。人民希望官僚集团内的一些优秀人物能通过公正的竞选脱颖而出，让他们真正掌握做出理性决策的权力，真正发挥他们的个性和创造性，以此来抑制官僚的腐化和提高政府的效率。国家最高领导人的民主选举会促使整个官僚机构朝着理性有序的方向转变。这是人民所希望的，也是官员们所希望的：竞选也为官员们的晋升提供了一种合法性的渠道，使他们能够摆脱那种令人厌恶的人身依附关系。竞选可能会在一定程度上改变官场内部的游戏规则，即只要建立起公开和公平的竞选制度，民主化也会在整体上提高官僚集团的合法性利益。
2.党政分开的理论分析
从制度上来说，中国政治所有问题的根源在于权力过分集中，“这其中，权力过分集中于各级党委是一个关键性的问题。”（迟福林等：“关于我国政治体制改革的初步设想”,载于《政治体制改革理论探讨》，第2页，华夏出版社1987年）由于权力都集中在党委，而党委的权力又集中在少数几个常委那里，最后权力往往都集中在书记一个人身上，这种权力的集中模式就导致了中国政治一系列的特殊问题。由于所有重大的问题都必须由常委会来做出，这实际上就意味着每个常委都管了自己不分管的事情，但对自己分管的事情又不能尽全力去执行，而且常委的任命往往是因人而设的，并不是严格按职位来设定的。因此，必须对常委决策制度进行重大的改革，而实行党政分开可能是一个突破口。邓小平在改革初期就指出过，政治体制改革主要在于解决“权力不宜过分集中”的问题，即“不能不适当地、不加分析地把一切权力都集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记”，结果“党的一元化领导，往往因此变成了个人领导”，这“必然造成官僚主义，必然要犯各种错误”，而解决这个问题，“首先是党政要分开，…这是关键。”但党政如何分开的问题一直没有得到理论上的很好解决，因为党政分开了，那么党还管什么？党的政治领导如何体现？党的权力的性质和界限又如何界定？这是中国政治体制改革首先面临的一个难题。
要解决这个问题，首先就要弄清楚党是什么。党实质上是一个以各级政府官员为主体的国家统治集团。我们已经论证了，这样一种统治形式有可能是民主的，因此它就是一种好的统治，人民就会同意把统治权交给官僚集团去执行，这是实行一党制的政治基础。但党也要适当吸收非官员身份的社会各界人士参加，以扩大党内民主的程度。而党政分开的基本涵义是，把政府的权力一分为二，即分成组织权和行政权：组织权是指管理官僚机构本身的权力，包括对各级官员的考核、调动、提拔、监督等，这是一项人事权；行政权是指管理社会经济活动的权力，这是一项事务权。具体来说，组织权主要包括组织部门和纪检部门（纪委和检察院），行政权主要包括政府各部门（公安部门也算在内）。组织权和行政权要明确分开，各司其职，即由党委负责组织权，政府负责行政权。其中中央一级权力分配的制度设计情况如下：
1）国家最高领导人由全民投票选出，他的主要职责有：提名国务院总理和副总理的人选；提名中央组织部长和中央纪检委书记的人选，这两个部门直接向他负责；提名最高检察院检察长和最高法院院长的人选；提名外交部长和国防部长的人选，这两个部门直接向他负责；但上述提名均需人大批准后才能生效。但人大通过的法律条款也必须得到他的批准后才能生效，并且他还有权否决该条款，但人大可以以绝对多数票（譬如三分之二）重新推翻他的否决而强行通过该条款。
2)必须保证行政权的完整和统一，这包括两个方面：总理拥有最后做出行政决策的权力，并由他来提名国务院各部门部长的人选，经人大批准后就能生效。但总理的权力受到副手们的很大牵制，即他的决策必须首先在国务院常务会议上获得通过，而且在必要时，国家最高领导人也可以下令解散政府，重新提名总理的人选。
3）中央组织部负责对国务院各部门副部长进行考核、调动、提拔；中央纪检委负责对国务院主要领导（包括副总理）以及各部门负责人实行党内纪律监督。这两个部门是管理官僚机构的专职部门，严格按程序办事，且不受其它部门干涉。这就在同级机构之间建立起了一种横向的监管关系，使垂直结构变得扁平。
地方党委和政府的关系与上述情况大致相同，但仍有一些差别，这就涉及到了中央与地方的关系问题，我们放在后面再来讨论。党政分开就代替了原来的常委会，这是一种更有效率的决策机制，因为党委和政府都能各司其职，并且都能对自己的决策承担责任。政府有不同类型的决策，就有不同类型的权力，这些权力必须相互独立而又相互制衡。党政分开并不是党的分裂（党在组织上仍是完整的），而是政府不同类型权力之间的机构分离并明确各自的职责权限，这是建立“法治政府”的必要前提。而要做到这一点，最难的恐怕还是需要克服根深蒂固的“大一统”思想，即总是想着把所有的权力都搞到一个中心上去，那样结果又会回到传统的集权模式上。从某种意义上来说，分权是实现民主政治一个必要的制度保证。一党专政并不是党委掌握所有的权力，那样就变成一党专制了。党是国家的统治者，而不是社会的统治者，社会经济事务都要交给政府（技术官僚）去管理，即党委不能干涉具体的行政事务，只能通过改变人事和立法的安排——即从组织上和方向上——来影响政府的决策。一般认为，公共权力分为行政权、立法权和司法权三种，但我们提出了组织权这个新概念，只要熟悉中国政治的人都不会否认这种权力的实在性和重要性，而且它完全可以独立于行政权、立法权和司法权之外。所以，党的领导主要就体现在两个方面：1）党是掌握组织权的，即管理官僚机构本身的权力；2）由党内民主选出国家最高领导人，并赋予他在行政权、立法权和司法权上享有某种关键性的政治影响力。党可以通过控制人事权以及对立法施加影响来决定国家的宏观政策走向。这样我们就从理论上解决了党政分开的问题，并且这种方式也是很容易理解的。
3.人大和司法制度的改革
实行党政分开，理顺了党和政府的关系，这仍然只是政府内部权力之间的相互制衡，并没有形成对政府权力强有力的外部约束，在这种情况下，在政府内部就很容易达成分利性妥协，从而使得以权力制衡权力的机制名存实亡。民主化和法治化是当前中国政治改革的两种思路，主张后一种观点的人认为：前苏联和台湾的民主化改革都使执政党丢掉了自己的权力，中国的统治者对此怀有很深的警惕，民主化在中国就很难行得通，而且民主化本身还可能导致社会秩序混乱从而使政府陷入危机，因此“依法治国”的改革策略可能更符合中国的国情。正如一位研究者指出的那样：“法治是使法律的权威高于政府领导人的权威，迫使政府官员守法的制度”，“法的权威能够建立，原因在于分权制衡”，而“分权的关键是司法系统的自主和文官系统的独立。”（潘维：“建立迫使官员守法的制度”，载于《民主、政治秩序与社会变革》，第283页，中信出版社2003年）我们前面指出过，中国有法制主义的传统，即历朝历代对腐败官员的监察和惩治都是非常严厉且有一套相当完善之制度的，但由于没有建立起“法律至上”的观念和分权制衡的机制，所以中国传统的法制主义还并不是法治。现在的问题是：如果缺乏外部的民主约束机制，仅靠官员们内部的权力制衡，能迫使他们守法吗？只要深入了解中国官僚政治的特点，就会明白这是非常困难的，因为官员们总是倾向于达成内部的妥协。所以，民主是法制的前提，法制是民主的保障。在综合考察了中国国情之后，“国家制度研究”课题小组提出的改革思路是：“国家基本制度建设应优先于大规模的民主化，……其最终目的也是在中国建立稳固的、基于法治的民主政治体制。”（王绍光、胡鞍钢、周建明：“回顾与展望：对国家制度建设的历史思考”，载于《国家制度建设》，第380页，清华大学出版社2003年）但这里我们又碰到了两个难题：党的领导和人民主权以及司法独立的关系如何协调，即如何理顺党委和人大系统以及司法系统之间的关系。我们下面仍然只考虑中央一级的制度设计情况。
先来讨论议会制度的改革。我国宪法规定，国家的一切权力属于人民，全国人民代表大会是国家最高权力机关，这体现了人民主权的思想。但宪法同时又规定，坚持党的领导是国家政治制度的一项基本原则。而在实际上，人大的地位是从属于党委的，其领导职位大多数也是为了安插党政离退高级官员而设立的，改革开放以来，人大制度建设虽有很大进展，但仍然受到功能上的重重限制。（赵建明：“中国民主之未来：八十年代以来中国全国人大的发展经验”，载于《民主、政治秩序与社会变革》，第155-157页，中信出版社2003年）这些问题并不是政治高层没有注意到，而是在人民主权和党的领导之间确实存在矛盾，如果不先从理论上理顺这两者之间的关系，人大的自主权就很难落实到在制度上来。从理论上来说，议会的主要功能就是：由人民直接选出自己的代表（即议员）来监督政府正当地行使自己的权力。所以，如果没有一个独立自主的议会，也就等于没有民主。由全民投票来选举国家最高领导人还只是民主政治的形式，实行代议制才是民主政治的实质。而要保证议会的独立自主，最关键的就是议员只能通过人民直接选举产生，而不能搞任何形式的政治任命或组织任命，即不能由政府来任命议员。因此原则上，议员也不能由政府官员来担任。在两院制下，参议院（也称上院或联邦议院）的议员也可以全部由技术官僚来担任，譬如德国和俄罗斯，英国的上院议员也都是由贵族担任的，但重大的表决权仍在众议院（也称下院或杜马），其议员都是由人民直接投票选出的。但议员的选举不能像国家最高领导人那样由全民投票产生，而是实行选区制，即由一个选区的公民投票来选出议员，议员也必须对这个选区的选民承担责任，并且所有的选区在政治上都享有平等的选举权利。以上就是议会制度遵循的一些基本原则。
对中国来说，全国人大代表的选举也要实行选区直选制，这是人大制度改革最关键的一个步骤。一种可行的方式就是：以省为单位，把每个省分成若干个选区，每个选区根据其户籍登记的人口数目来分配全国人大代表的名额，候选人要在自己所在的选区内进行公开的竞选活动，最后由选区内的公民投票直接选出全国人大代表；这些代表又通过全体投票选出若干名全国人大常委，按照地区平等原则，每个省分配的全国人大常委名额应该是相同的（譬如每省分配两名），由他们共同来负责全国人大日常的决策工作。全国人大代表及常委都实行任期制，并且不能超过两届，常委实行专职制并享受国家公务员待遇，这与党委和政府负责人的任职情况是相同的。全国人大及其常委会下设若干个专门的工作委员会，如财经委员会和司法委员会等。全国人大及其常委会的主要职能是：制定和修改国家法律；批准国家重大的人事决定；批准国家重大的经济计划、税收政策和财政预算等各项方案；有权弹劾国家最高领导人（元首）和最高行政长官（总理）；依法对中央和国务院各部门实行监督；在必要时可以组织关于特定问题的调查委员会，享有依法调查的特别权力，调查的结果必须向社会公布；等等。人大的功能就是对国家的重大决策进行表决，由于每个代表的投票都具有同等价值，所以人大内部不应存在权力的等级关系。另外，还需要说明的是，政协就相当于两院制中的上院，其委员主要是由各民主党派、社会团体的代表以及社会知名人士组成，这种职位往往只是一种荣誉性的身份象征。由于我国实行的是一党制，因此政协的政治功能要比人大的弱得多，具体来说，政协没有独立的表决权而只有建议权，即它只是一个议政机构，其主要职能就是向党委、人大、政府提出各种社会性的议案，但在“两会”期间，全体政协委员列入人大代表中一起进行投票表决。总之，政协协商制度是适合中国国情的。
但是，人大制度设计中还是存在一个问题：全国人大委员长、副委员长和秘书长是怎样产生的？这些职位是不是一种政府官员身份？因为如果他们都是政府官员身份的话，那么显然人大领导就会倾向于代表政府的利益，这与人大的自主性和非等级性的组织原则矛盾。所以，这就需要一种特别的制度设计：全国人大委员长由国家最高领导人的竞争者来担任，在没有竞争者的情况下，就由国家最高领导人直接来任命，但委员长没有投票权；由委员长来任命秘书长和各专门委员会的负责人；不设立副委员长的职位，人大常设机构应尽量避免权力等级化的倾向。另外，人大常委在任职期满后，可以通过组织渠道输送到政府部门去任职。由于这些常委都是从地方上推选上来的，这种方式就有利于中央直接从地方上选拔干部人才，改善中央和地方的关系。由于中国是高度中央集权的国家，按照盖伊.彼得斯提出的政府治理的六大模式，中国政府改革的方向是要建立一种“参与式政府”，而“这种方法的基本假设是，大量有能力、有才华的低级员工不能得到很好的使用，……那些被埋没的思想与才华如果能得到适度的发挥，那么政府将会表现得更好。”（盖伊.彼得斯：《政府未来的治理模式》，第60页，中国人民大学出版社2001年）从人大常委中选拔政府官员就提供了这样一种制度化的渠道，官员也可以通过政府内部的科层结构一级一级地提拔上来，这两种方式是互补的。
再来讨论司法独立的问题。我国宪法规定党必须在法律的范围内活动，没有超越法律之上的特权。但实际上，我国法院院长都是由党委任命的，法院的日常开支也是由政府拨款的，司法不独立、“权大于法”就成为中国政治体制的一个结构性难题。其中最关键的还是法院系统的人事任命问题。要保障司法独立，就必须把法院系统从政府权力序列中单列出来，像军队系统那样，法院院长只能由上级法院来任命，而且法官是专职的，即法官不能由政府其他部门的人来调任，也不能调到其他部门去。检察院系统也是如此。国家最高领导人对最高法院院长和最高检察院检察长的任命只是象征性的，并且他无权罢免这两个职务，也不能干涉这两个部门的日常工作。法院和检察院对同级政府官员享有司法调查的权力，但对腐败官员具体的诉讼工作由检察院负责，在这两个部门司法解释不一致的情况下，可以由同级纪检委来协调并作出新的司法解释，如协调不成就由上级法院来重新判决，但最高法院作出的判决具有最高的法律效力。这种制度安排就意味着，党委在司法问题上也具有重大的影响力。
4.从地方到中央的权力序列结构
我们把公共权力分成组织权、行政权、立法权和司法权四种不同类型，前两种权力可以统称为政府的权力，即官僚集团本身的权力，狭义上讲，后两种权力是通过立法和执法来约束政府权力的。这四种权力分别由四个不同的机构——即党委、政府（行政部门）、人大（包括政协）、法院及检察院——来负责执行，它们彼此独立而又互相制约：1）党委负责各级官员的考核、选拔、调动、监督，并且在行政、立法、司法方面可以提出重大的政策性建议，但无权干涉具体的行政、立法和司法事务；2）政府负责管理社会日常事务，但它的权力受到党委和人大两方面的牵制；3）党委重大的人事决定和政府重大的经济决策必须得到人大的批准才能生效，而且人大可以对党委和政府各部门的工作提出质问和弹劾；4）检察院和法院分别负责对腐败官员的诉讼和判决，在两者的司法解释不一致时，可由同级纪检委来进行协调。这四种权力就构成了一种同级间的横向关系。但权力本身还存在一种上下级的纵向关系，其中立法机构和司法机构的上下级关系是这样确定的：1）人大由于是民选机构，所以不存在严格的上下级组织关系，但地方人大制定的法律法规不能违反国家法律，所以全国人大可以裁决地方人大制定的法律法规违反基本法而无效；2）法院和检察院由于是单列专职机构，所以就是按严格的上下级关系组织起来的，即下级机构必须服从上级机构的决定或判决；另外3）最高法院可以裁决全国人大制定的法律条款违宪而无效。
政府权力的上下级关系要复杂得多，这里我们主要来讨论人事关系，这是一项最重要的权力关系。我们把党政机关的权力分成正职和副职两种基本类型，这样就可以把同级官员（即在同一个政府层次）分为四种不同类别：
1类官员：党委书记和行政长官
2类官员：组织部长、纪检委书记和副行政长官
3类官员：行政部门部长
4类官员：行政部门副部长
这样就构成了一个严格的权力序列，这四类官员的任命情况如下：
1）1类官员通过竞争性选举产生（都要经过人大批准），其来源是同级2类官员，原则上不从别处调任；
2）2类官员由上级组织部门推荐任命（都要经过人大批准），其来源是下级1类官员（为主）和同级3类官员（为次），或者由别处调任；
3）3类官员由行政长官推荐并经同级组织部门考核任命（都要经过人大批准），其来源是同级4类官员（为主）和下级2类官员（为次），或者由别处调任；
4）4类官员由同级组织部门考核任命（不需要经过人大批准），其来源是部门内部的技术性官员，原则上不从别处调任；
5）县以下的基层党政机关应实行合并，再分成两套机构已无必要，书记和行政长官这两个职位可以合而为一，由选举直接产生。
按照上述等级模式，就可以构建一个严格递增的从地方到中央的权力序列结构，当然我们描述的只是权力结构的一种“理想类型”。但是，其中1类官员和2类官员的任命情况与现行的干部任命制度正好相反，现行的做法是：1类官员都由上级组织部门任命（等额选举），而2类官员可以通过竞争性选举产生（差额选举）。但现行制度显然存在很多弊端。概括来说，我们主张的理由如下：
1）1类官员是对地方事务负全部领导责任的，但如果他对地方事务缺乏深入了解的话，他就很难做出有效的决策，所以1类官员只能从同级2类官员中选拔，因为这些官员一般都在当地任职几年，已经熟悉地方事务。但1类官员必须通过竞争性选举产生，是为了让他取信于民并对人民负责，而且这种方式也避免了在领导干部选拔上那种上下级之间不正常的人身依附关系，这是中国官僚政治一个最严重的顽疾，人事腐败乃是最大的腐败。
2）但是，为了防止官员与地方势力结成利益联盟，2类官员的任命就要由上级组织部门来推荐，这也对1类官员的权力形成一种制约。如果没有这样一种制度，就很容易形成坚固的地方保护主义，因为“中国有一种深深影响地方势力的形式，中国出现的格局是，地方上的权势人物在家乡有根深蒂固的基础，上面委派下来的外籍官员只是在不过多地干预地方事务时才被他们承认为自己队伍中的成员。”（吉尔伯特.罗兹曼主编：《中国的现代化》，第650页，江苏人民出版社1988年）而且对中国这样一个大国来说，没有上级组织部门的统一管理，政府机构之间如此大规模的官员流动是不可能实现的。
3）行政部门负责人的任命情况体现了部门优先原则，这对官僚机构的专业化是必要的。
4）最后一种任命情况适合基层民主的要求。
在上述权力序列结构中，1类官员的选拔处在一个最关键的位置，起到了承下启上的作用，其竞选方式与国家最高领导人的选举大致相同，只是不需要经过全民投票，具体的程序如下：书记的正式候选人由同级党委委员联名推荐，行政长官的正式候选人由同级人大代表联名推荐，在必要时也可以由上级组织部门推荐一位正式候选人，经过公开的竞选活动后，最后都由全体人大代表投票来决定谁当选。而竞选失败者由上级组织部门另行安排职务，譬如留任原职或者调离。由于我国实行的是中央-省-市-县这种四级制，所以对竞选这四级政府1类官员的正式候选人的年龄必须做出明确限制(但他在任期内可以超过这个年限)，按5年一个政府任期来计算，可以考虑中央一级的年龄限制在65岁以下，省一级的在55岁以下，市一级的在50岁以下，县一级的在45岁以下，而省到中央这两个级别之间的年限应该适当拉开一段距离。每一次的换届选举都是政府权力的新旧替代过程，即重新排列了权力序列，这种等级秩序是中国官僚政治必须遵循的一个基本原则，不能违反这个原则去搞政治体制改革。我们可以根据职位来确定一种新的常委制，即把书记、行政长官、组织部长、纪检委书记和一位（常务）副行政长官固定为常委，但这种常委制不是一种决策机制，而是表明权力序列中的一种秩序关系。另外，对副行政长官和各行政部门副部长需要明确规定名额，不能随意扩大编制。其次，在副行政长官和行政部门部长的人选上，应该适当考虑由担任过人大常委或非党员身份的专家来担任。总之，在对各级官员的选拔上，应该把组织考核和民主选举这两种方式很好地结合起来，做到公开化、规范化、科学化和制度化，避免任人唯亲的官场“潜规则”，这是中国政治体制改革需要解决的一项中心任务。
六.构建和谐社会的民主政制
中国政治体制只要实现了上述基本构想，就可以认为已经实现了政治民主化，因为这种制度设计满足了民主政治的基本要求，即竞争性的选举、独立自主的议会和政府权力的分立制衡，并且它还保留了中国政治传统中最核心的价值：官僚等级制度。一个国家的统治权总是由某个特定的社会阶层来掌握的，民主仅仅只是人民从这个统治阶层中选出一个统治者，而人民对统治阶层的价值认同是一种独特的历史文化现象，逐渐就演化成一种服从统治权威的固定心理模式。为什么世界各国的民主实践会有如此大的差异，（参见霍华德.威亚尔达主编：《民主与民主化比较研究》，北京大学出版社2004年）就是因为各国的统治阶层及其社会心理渊源很不相同，但这些国家都可以在制度上实现民主政治的基本形式，从而成为一个民主国家。民主改变不了统治阶层的性质，有不同的统治阶层就会有不同的民主化。显然，中国的统治阶层就是官僚集团。可以设想，未来中国的政治竞选与西方的自由竞争将会有很大差异，中国的竞选活动是一种有秩序性和有组织性的官僚集团内部的公开权力竞争，像那种通过筹集竞选资金的自由式竞争在中国可能只会导致更严重的腐败问题。中国社会是建立在等级秩序的基础上的，很难想象在中国完全通过个人或社团之间的自由竞争来争夺政治权力会发生什么情形。民主确实有一些基本的要求，但却没有一种固定的模式。中国的民主化需要选择自己的策略，照搬西方的政治模式肯定是行不通的。
从现实来看，只要官僚集团不腐败，中国人是愿意接受官僚专政（即一党制）的，两千年来他们的理想就是建立一个吏治清明的太平盛世，即一个秩序井然的和谐社会。但中国两千年来的历史经验也说明了，靠道德和法制的力量是不可能约束官员腐败的，因此只有民主化才是构建和谐社会的唯一途径。毛泽东在延安时就对黄炎培说过：“我们已找到新路，我们能跳出这个由盛到衰的历史周期律。这条新路就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”中国人追求民主已有近百年的历史，特别是改革开放以来，中国正在以自己的方式发生着某种深刻的社会变革，但能不能最终构建起来一种和谐社会的民主政治，是对我们整个民族创造性的重大考验。我们提出一党制的民主政治这个概念，说明了一些有争议的问题，这对中国政治体制改革无疑是一种新的思路。但这些都只有理论上的意义，它描述的是一种“理想类型”的民主政治制度。我们最后的建议是：中国的知识精英和政治精英应达成妥协，共同创造一种理性的意识形态精神去推动中国的民主化进程。这种精神，可以称之为“文化和政治的协调”。改革需要统治者、官僚集团和社会力量三者最终达成妥协，而“文化和政治的协调”又是达成理性妥协的关键。只有通过理性的计算，改革才能在应该做的和能够做的政策选择间实现稳定的均衡。中国的民主化不是建立一个自由的竞争社会，而是为了建立一个善治的和谐社会。
作者正在潜心研究两个相关问题：一个是中国政治的现代性转型问题，另一个是中国文化的创造性问题，希望能成一家之言，对此提出一种系统化的理论界说。研究目的纯粹是学术性的，作为一名学者，我只希望能揭示出真或真实的世界图像。请有志于同道的朋友通过电子邮件与作者争鸣、交流！“我们生活在这个世界上，是为了要真诚地学习，并通过交换意见相互启迪，这样才能促进科学和艺术的发展。”（莫扎特致马蒂尼的一封信）
作者：吕陈君（[email protected]）
